簡評《第三次四年期國土安全檢討報告》
2023.06.13
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壹、新聞重點
2023年4月20日，美國國土安全部（U.S. Department of Homeland Security, DHS）公布《四年期國土安全檢討》（Quadrennial Homeland Security Review, QHSR）（下稱《2023年國土安全檢討》），聲明美國國土安全和國家安全之間的關係愈加緊密；新增打擊各種剝削的犯罪行為及保護受害者成為第六項核心任務；將中國對美國國土安全所造成的威脅列為關切重點，倡議制定相關對策；首度針對人工智慧（artificial intelligence, AI）成立任務小組，探討及利用AI強化美國國土安全。[1]這是美國國土安全部成立以來第三份《四年期國土安全檢討》，呈現美國國土安全所面臨的最新威脅及因應之道，相關內容與發展，值得借鏡。
貳、安全意涵
一、影響美國國土安全因素增加且與國家安全關係愈加緊密
2001年911恐怖攻擊事件之後，美國在2002年整合美國國內多個部門，成立國土安全部，專責防範恐怖主義再次攻擊美國本土。因此，美國國土安全一詞泛指保護美國本土並防止恐怖主義等相關事務。這不同於國家安全一詞，內容可能涵蓋影響國家主權及政治獨立的各種議題，包含政治、軍事、經濟及外交等。
然而，美國國土安全部部長馬約卡斯（Alejandro Mayorkas）在《2023年國土安全檢討》的前言部分闡明，美國國土安全現今面臨的威脅及挑戰，已經不同於當初創立國土安全部之情境，不再侷限於防範恐怖分子攻擊美國本土，而是涵蓋應對全球移民的轉變、人口走私、國內暴力的極端主義、國家之間的戰略競爭、大規模的網路威脅、氣候變遷、新興傳染病、跨國有組織犯罪等。這些因素以往都和國家安全相關，現卻深刻影響美國本土的安全，也讓國土安全與國家安全在概念和內容上有更多重疊及連結的情況，亦改變國土安全部之職責。[2]
換言之，隨著影響美國本土的威脅及挑戰增加，範圍超過恐怖主義，涵蓋許多與國家安全有關的因素，這讓美國國家安全和國土安全之間有更多共同的內容，兩者之間的關係愈加密切。
二、首度將打擊各種剝削的犯罪行為及保護受害者列為核心任務
自美國國土安全部成立以來，便設立五大核心任務，即（一）反制恐怖主義與預防威脅；（二）確保和管理美國邊境；（三）管理美國的移民體系；（四）確保網路空間及關鍵基礎設施安全；（五）建立具韌性的國家與處理突發事件。正如前述，隨著美國本土和國外的人口走私、勞工及童工之剝削情況日益嚴重，加上跨國犯罪組織、新興科技之誤用、經濟不穩定等因素的推波助瀾，使得美國本土的相關犯罪與受害者快速增加，因此《2023年國土安全檢討》把打擊各種剝削的犯罪行為及保護相關受害者列入第六項國土安全任務。[3]
這反映出，國土安全部除了繼續擔負反恐的重責大任外，當外在威脅因素增加，且影響到美國國土安全，特別是各種剝削犯罪行為及受害者不斷增加，美國國土安全部也做出調整，增加其職能，以因應當前的威脅環境及變局。這亦是國土安全部成立後，首次新增核心任務，具有指標性意義。
參、趨勢研判
一、擴大因應中國對美國國土安全的威脅
《2023年國土安全檢討》稱國家間的戰略競爭（strategic competition）是影響美國國土安全的因素之一，聲明這對該部構成前所未見的挑戰。《2023年國土安全檢討》點名中國、俄羅斯、北韓及伊朗等國家，有意抵銷且侵蝕美國的競爭力與民主制度，達成其地緣政治的目標，進而影響美國的國土安全。值得注意的是，該報告明確列出中國威脅美國國土安全的多項內涵，包括：（一）透過取得美國智慧財產權，強化中國自身能力；（二）利用美國的開放性，進行移民；（三）藉由網路攻擊，威脅美國競爭力及關鍵基礎設施；（四）經由假訊息等方式在美國散播惡意影響力；（五）透過強迫勞動等方式，侵蝕美國的勞工及人權標準；（六）企圖主導新興的關鍵技術等。進一步，馬約卡斯宣布針對中國所造成的各種威脅，要求國土安全部進行為期90天的審查及檢討，制定更具體的行動方案。[4]
這意味著，國家之間的戰略競爭，引發美國外部與內部戰略環境的變化，特別是中國正利用其政治、經濟、軍事及技術等權力，挑戰美國建立「以規則為基礎」的國際秩序，且進一步影響到美國的本土安全，促使美國國土安全部必須加快調整，以因應中國所造成的相關挑戰。
二、增加使用人工智慧因應國土安全威脅
《2023年國土安全檢討》亦關注新興技術對美國國土安全所造成的威脅和助益，包含AI。國土安全部闡明將遵循美國整體政策，負責任的使用AI及相關技術，避免誤用和濫用造成的危害。對此，馬約卡斯倡議成立一個AI任務小組，主張透過利用新興技術來因應相關挑戰，同時使國土安全部走向現代化。這是國土安全部第一次針對強化AI使用成立任務小組，運用方式包含：（一）鞏固「供應鏈」和貿易環境的安全（如使用AI辨別貨櫃，防止強迫勞動產品的輸入）；（二）反制芬太尼（fentanyl）等毒品流入美國（如偵測運送芬太尼船隻、認定與攔截易制毒化學品、切斷犯罪網路）；（三）協助辨識、認定、防止網路上的孩童性剝削及犯罪；（四）評估對關鍵基礎設施的影響。[5]
面對AI等新興技術的快速發展，且衝擊美國的國土安全，國土安全部嘗試正面且積極利用AI，方向包括維護「供應鏈安全」、保護孩童人權、防止毒品犯罪、阻止網路犯罪、確保美國關鍵基礎設施安全等。這樣的發展，或將成為國際趨勢，值得參考。
[1]“Department of Homeland Security Issues Quadrennial Homeland Security Review (QHSR) Detailing Strategy to Stay Ahead of Evolving Threat Environment,” U.S. Department of Homeland Security, April 20, 2023, https://reurl.cc/eDx69j; “The Third Quadrennial Homeland Security Review,” U.S. Department of Homeland Security, April 20, 2023, https://www.dhs.gov/sites/default/files/2023-04/23_0420_plcy_2023-qhsr.pdf.
[2]《2023年國土安全檢討》同註1，前言。
[3]“2023 Quadrennial Homeland Security Review (QHSR),” U.S. Department of Homeland Security, April 20, 2023, https://www.dhs.gov/publication/2023-quadrennial-homeland-security-review-qhsr; 《2023年國土安全檢討》同註1，頁1-2。
[4]《2023年國土安全檢討》同註1，頁38-42; “Memo on 90-day People’s Republic of China Threats Sprint,” U.S. Department of Homeland Security, April 20, 2023, https://reurl.cc/p61Zve.
[5]《2023年國土安全檢討》同註1，頁57-60; “Secretary Mayorkas Announces New Measures to Tackle A.I., PRC Challenges at First State of Homeland Security Address,” U.S. Department of Homeland Security, April 21, 2023, https://reurl.cc/v71Ael。