專挑軟柿？從美光審查案看中共經濟脅迫的機巧與挑戰
2023.06.13
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專挑軟柿？從美光審查案看中共經濟脅迫的機巧與挑戰 曾怡碩 網路安全與決策推演研究所 關鍵索引：數位發展、網路安全
壹、新聞重點
中共「國家互聯網信息辦公室」（以下簡稱「網信辦」）於2023年5月21日宣布，生產DRAM、NAND儲存記憶體的美光（Micron）公司產品，經審查發現存在網路安全問題，對中國關鍵資訊基礎設施「供應鏈」造成重大安全風險，影響其國家安全，不予通過網路安全審查。依照《中華人民共和國網絡安全法》，中國境內關鍵資訊基礎設施的運營者應停止採購美光公司產品。然而，「網信辦」並沒有明確指出美光的產品到底風險與安全隱患何在。中共官方僅一再強調，這是「維護國家安全的必要措施。中國堅定推進高水準對外開放，只要遵守中國法律法規要求，歡迎各國企業、各類平台產品服務進入中國市場」。[1] 外界咸信，美國對中國高科技出口管制措施，而美光大力遊說使力，導致中共做出針對性報復舉動。[2] 中共此番舉動，是否意味中共經濟脅迫樣態有所變化，著實值得吾人進一步探究。
貳、安全意涵
經濟脅迫手段包括經濟禁運與經濟制裁，但在製造脅迫效果時，也面臨應運而生的挑戰。鑒於禁運或制裁項目通常是己方所需，且遭脅迫對象往往施以報復措施，因此有必要先計算己方承受代價。最佳脅迫效應，是在經濟面、心理面與政治面傷害對手，同時又能降低對己之衝擊。因此，經濟脅迫鎖定項目與時機，必須有精心挑選的機巧。因此，經濟脅迫的項目可以是對自身無足輕重的原料、產品、服務，亦或為自身有需求但有替代品或來源之原料、產品、服務。此外，經濟脅迫如為報復手段，即是為達到懲罰性效果；如為出口管制措施，除懲罰報復外，也有中斷「供應鏈」以扼制產業發展進程的拒止效果。[3]
一、中共經濟脅迫特徵
根據華府智庫戰略暨國際研究中心（CSIS）報告指出，中共經濟脅迫具有以下特色：「其一，中共採取經濟脅迫，通常是意識到對領土完整、國內政治正當性、國家安全、經濟安全與對人民權益之威脅。其二，中共經濟脅迫措施幾乎採非正式手腕運作，也常常伴隨諸如外交凍結與軍事部署等非經濟手段。其三，中共經濟脅迫一般針對較小國或在具有不對稱優勢的產業下手。其四，中共經濟脅迫通常不會讓受脅迫目標國之總體經濟付出重大代價。其五，脅迫進行全程或期間，中共常適應調整、重訂目標甚至收回撤銷脅迫手段；其六，中共經濟脅迫一般證實並不成功，戰術上的勝利常伴隨戰略上的挫敗」。[4]
驗諸實例，中共對台農產品禁運往往以檢疫與人民健康等經濟安全為由，背後主要受領土主權完整所驅動，且產品市占率對中國大陸無足輕重，也具高度替代性。中共雖有意促成「以商圍政」的統一戰線，但也讓台灣以外各國警覺，相關議題研究機構持續高度關注。[5] 此外，中共以澳洲親美挺台侵害中共領土主權完整理由，凍結對澳洲外交之外，也對澳洲紅酒、牛肉等實施制裁報復，這些對中共而言無害且均有其他國家產品可予替代，但卻促成澳洲反中意識高漲，並與美、英組成AUKUS以抗衡中共在印太之擴張。
二、中共對美遂行經濟脅迫的轉變及背後之機巧
在美國強調對中科技「去風險」（De-Risking）後， 中共此番高舉消除「供應鏈」網路安全風險的大旗，周知各方「去風險」是美中雙方都可以打的牌。鑒於過去中共經濟脅迫針對較中國弱小國家，即使因美國對台軍售而針對國防廠商或官方個人制裁，也都與中共無重大交易。尤其中共在高科技領域受制於美國，一旦制裁美國科技廠商，中共科技產業往往容易先受其害。
因此，過去中共對於美國科技廠並無重大制裁先例，多運用非官方正式手腕，以中國大陸廣大市場為誘餌，意圖迫使美國科技平台業者交出演算法營業秘密或者使用者個資，但值得注意的是，中方過去一直避免針對美科技業者實施報復性制裁。[7] 然而，中共對美國科技廠美光先於2023年3月31日由「網信辦」宣布對美光公司實施的網絡安全審查，目的是「保障關鍵信息基礎設施供應鏈安全，防範產品問題隱患造成網絡安全風險以及維護國家安全」。其後5月21日中共刻意挑在G7峰會期間宣布美光審查未過，本質上即屬於針對美方陸續將陸企列高科技管制實體清單所做出的報復性措施。
如此首次對美國科技大廠下手雖算是中共經濟脅迫樣態的一個轉變，但其實對懲罰對象影響不大，相當程度上仍維持中共經濟脅迫既有之特徵。美光雖預測將有「個位數百分比」營收衝擊，但早已逐步降低在中國市場比重，2022年美光公司年收入307億美元，其中僅有33億美元來自中國大陸市場，比例已從2018年百分之57降至百分之11。[8]
中共此番動作最主要的考量，是美光雖為全球第三大DRAM廠與前五大NAND晶片廠，但DRAM與NAND晶片均可由南韓三星、海力士以及中國大陸的長江存儲、長鑫存儲取代。[9] 即使美國出面要求南韓不要趁虛而入，但中共仍可藉此契機助長自身長江存儲、長鑫存儲。[10] 換句話說，中共仍不脫挑軟柿下手的老套路，不僅降低自身衝擊，還運用可替代性發展自身產業。
參、趨勢研判
一、中共「供應鏈」網安管理欠缺透明度徒增外商疑慮
中共「網信辦」宣布美光產品網路安全審查未通過，對中國「關鍵資訊基礎設施供應鏈」造成重大安全風險，但迄今沒有明確指出美光的產品到底風險與安全隱患何在，就要求中國大陸境內關鍵資訊基礎設施的運營者應停止採購美光公司產品。如此不透明的制裁措施，自然引發外商憂慮，擔心自身會否淪為下個遭封殺對象。 [11]
另一方面，中共正值後新冠疫情時代大力振興經濟，遭逢財政困窘與失業率居高不下之危機，亟需投資招商，對外不斷聲稱中國持續開放。此番封殺美光，中共早已預期會引發外商疑慮，從一開始「網信辦」的公告，到後面外交部與商務部的說明，都千篇一律強調「只要遵守中國法律法規要求，歡迎各國企業、各類平台產品服務進入中國市場」。[12] 問題是此番所提之國家安全法、網路安全法，甚至近期發布之反間諜法，由於對於打擊的範疇與認定犯罪的定義模糊，這樣的喊話能否增強外商投資信心，仍待後續觀察。
二、中共經濟脅迫面臨民主陣營韌性集結挑戰
有鑑於個別國家往往難抵中共壓力而屈服於其脅迫，歐盟以及美國智庫近年來也不斷提出集體應對並嚇阻中共經濟脅迫的政策工具（Anti-Coercion Instrument, ACI）構想。[13] 基於中國大陸於2022年對G7國家加上澳洲之貿易依賴度超過百分之90的項目將近560項、貿易額將近445億美元，美國學者車維德（Victor Cha）具體提議經由G7國家加上澳洲可建立「集體韌性」（Collective Resilience）冀以樹立抗衡示範。[14] 2023年5月20日G7峰會在不點名中共情況下提出共同聲明，將建立協同平台共同因應（中共）經濟脅迫（Coordination Platform on Economic Coercion），初始功能雖僅是通報分享脅迫資訊充當預警作用，[15] 已可視為民主陣營面對長期以來中共片面經濟脅迫所凝聚的反制需求，並初步實現抗衡、嚇阻中共經濟脅迫之集結意識。至於該平台後續能否發展出前述之「集體韌性」，以及對於中共實現經濟脅迫構成何種程度的挑戰，則有待後續觀察評估。
[1]沈怡然，〈美光回應網路安全審查：正考量下一步工作，希望繼續與中國相關部門溝通〉，《經濟觀察網》，2023年5月22日，http://www.eeo.com.cn/2023/0522/592629.shtml。
[2]“In Brutal US-China Tech War, What Goes around Comes around,” South China Morning Post, May 29, 2023, https://www.scmp.com/comment/opinion/article/3222117/brutal-us-china-tech-war-what-goes-around-comes-around.
[3]Matthew Reynolds and Matthew Goodman, “Deny Deflect, Deter: Countering China’s Economic Coercion,” CSIS, March, 2023, https://www.csis.org/analysis/deny-deflect-deter-countering-chinas-economic-coercion, pp. 30-35.
[4]同註3，p. 12。
[5]Aya Adachi, Alexander Brown, Max Zenglein, “Fasten Your Seatbelt: How to Manage China’s Economic Coercion,” Merics, August 25, 2022, https://www.merics.org/en/report/fasten-your-seatbelts-how-manage-chinas-economic-coercion.
[6]關於De-Risking可參閱：Jami Miscik, Peter Orszag, and Theodore Bunzel, “The U.S.-Chinese Economic Relationship is Changing—But Not Vanishing,” Foreign Affairs, May 24, 2023, https://reurl.cc/Ovp7o3。
[7] 同註3，p. 17。
[8]同註1。
[9]〈美光被封殺激起公憤 美報復陸企聲浪高漲〉，《 經濟日報》，2023年5月25日，https://udn.com/news/story/7240/7188715?from=udn-referralnews_ch2artbottom。
[10]〈美光在陸供應缺口要不要去補？韓廠兩難 就怕觸怒美中〉，《聯合報》，2023年5月23日，https://money.udn.com/money/story/5599/7183492?from=edn_referralnews_story_ch2187。
[11]〈在華美企憂封殺、淪美光第二〉，《 世界日報》，2023年5月23日，https://udn.com/news/story/7333/7184551?from=udn-relatednews_ch2。
[12]〈（中共）外交部:歡迎任何守法企業進入中國市場〉，《信報》，2023年5月22日，https://reurl.cc/ZWrWba；謝守真，〈封殺美光 陸商務部：審查是維護國家安全的必要措施〉，《聯合報》，2023年5月25日，https://reurl.cc/4o17kX。
[13] Regarding Anti-Coercion Instrument, please see: Jonathan Hackenbroich and Pawel Zerka, “Measured Response: How to Design a European Instrument against Economic Coercion,” ECFR Policy Brief, June 23, 2021, https://ecfr.eu/publication/measured-response-how-to-design-a-european-instrument-against-economic-coercion/.
[14] “….G7+A countries have almost 400 items upon which China is 70 percent dependent with a trade value of over $37 billion (2022) and almost 160 items valued at $7.5 billion upon which China is 90 percent dependent….” is stated in: Victor Cha, “Examining China’s Coercive Economic Tactics,” A Testimony Statement before the House Committee on Rules, May 10, 2023, https://reurl.cc/aVnm0Q, p.4; Regarding details of collective resilience, please see: Victor Cha, “How to Stop Chinese Coercion: The Case for Collective Resilience,” Foreign Affairs (January/February 2023), December 14, 2022, https://www.foreignaffairs.com/world/how-stop-china-coercion-collective-resilience-victor-cha.
[15] “G7 Leaders Agree to New Initiative to Fight Economic Coercion,” Reuters, May 20, 2023, https://www.reuters.com/world/g7-leaders-agree-new-initiative-fight-economic-coercion-2023-05-20/.