簡評美國動用總統撥款權對台進行 安全援助
2023.06.13
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壹、新聞重點
2023年5月5日媒體分別報導，[1] 披露美國政府擬啟動「總統撥款權」（Presidential Drawdown Authority, PDA）對台灣實施五億美元的安全援助；之後，雙方國防部亦均公開對外證實，確有該項援助計畫並已事先接觸、研商；另針對可能先行援助移轉品項，亦由我國防部於5月25日出席立法院外交暨國防委員會進行答詢時，作了相關回應。[2]
貳、安全意涵
一、「撥款行動」（Drawdowns）亦是美國對外整體安全合作的一環
美國政府對外執行國防物資暨服務輸出、軍事教育訓練、軍備合作及區域和平維持等安全合作（Security Cooperation, SC）整體工作的主要法源為《國外援助法》（Foreign Assistance Act, FAA）、《武器輸出管制法》（Arms Export Control Act, AECA），以及年度相關授權或撥款法案（annual Authorizations and/or Appropriations）；並透過「供售」（sales）、「贈與」（grants）、「租借」（leases）或「融資借貸」（loans）等方式，綜合評估外國政府或國際組織相對安全利益，經周延決策程序而核准執行；「撥款行動」援助亦是美國對外安全合作（SC）計畫的執行工具之一。
依美國國防安全合作局（Defense Security Cooperation Agency）《安全援助管理手冊〉（Security Assistance Management Manual）規範，[3] 「撥款行動」為《國外援助法》授權美國總統可直接運用聯邦機構的庫存資源，進行國防物資暨相關技術服務的移轉，以支持外國政府或國際組織應對不可預見緊急情況，或滿足其他法律授權所要求的目的。概區分為：緊急撥款（emergency drawdowns）與非緊急撥款（non-emergency drawdowns）兩類；法規並特別要求，屬聯邦政府新購契約的物資不得用於「撥款行動」，亦不得於現行履約個案投入任何額外資金。
主要程序包括：「定義待援危機情勢暨政策立場」（initiating crisis/policy situation）、「盤整可用資源暨估值」（valuation and availability, V&A data）、「整體撥款行動規劃」（drawdown package development）、「總統下達決心」（Presidential Determination, PD）、參與任務的各級依權責核發「執行命令」（execute orders, EXORDs），並於任務完成後依法定程序向國會提出執行成果及授權額度運用情形報告。其中，由國防部（DoD）就現有可用庫存資源進行盤點時，須同步提出「物資移撥是否會對美軍戰備任務造成影響的評估報告」，此為美國總統在下達撥款決心（PD）前，非常重要的前置工作。
二、美國援烏模式行動概況與援台政策安全意涵
近年來，美國動用總統撥款權（PDA）進行援外行動的主要對象國家，僅集中於烏克蘭（Ukraine）；自2022年2月俄羅斯入侵烏克蘭至今，拜登政府已39次動用此權力，移轉價值近383億美元的國防物資援助烏克蘭；[4] 另因《國外援助法》及美國會對財政年度（Fiscal Year）可動用的授權撥款額度設有限制，因此美國行政部門係一併採取啟動「烏克蘭安全援助倡議」（Ukraine Security Assistance Initiative, USAI）及「援外軍事融資」（Foreign Military Financing, FMF）等子計畫，同步挹注更多援助資金予烏克蘭及參與行動的盟邦國家。[5] 然而此時，美國再次動用總統撥款權（PDA）並將援助對象指向台灣，觀其時機，雖給予外界有依循「援烏模式」的聯想，惟事實上，美國政府對於軍援台灣的決策考量，無論在整體區域情勢判斷、政策安全目的、援引法律及國會通過的法案授權條件等等，均與援烏行動不盡相同。
美國政府對外整體安全合作（SC）工作推展，長年以來係置重心於鼓勵各國循「軍事售予」（Foreign Military Sales, FMS）管道向其籌購所需國防物資與相關服務，並強調藉由軍事售予（FMS）專案計畫執行過程，可一併成就雙方人員互訪、演習觀摩、技術協助、後勤維持與教育訓練等經驗的交流，深化實質合作關係。現因俄烏戰爭的持續，以及印太地區與台海安全情勢的變化，促使美國政府行政、立法部門目標一致，決定動用總統撥款權（PDA）對台提供無償援助，確實是自1965年美國停止軍援台灣近60年之後，另一深具指標性的區域安全合作任務行動。
至於有關此次美國動用總統撥款權（PDA）援台的政策立場與安全意涵，美國防部長奧斯丁（Lloyd J. Austin III）於 2023年5月16日出席國會參議院撥款委員會（Senate Appropriations Committee）聽證時，已作了進一步的闡述：「……依國會通過的授權法案要求，動用總統撥款權（PDA）對台灣提供重要的額外安全援助（significant additional security assistance），是美國長期致力履行《台灣關係法》（Taiwan Relations Act, TRA）及其他安全政策的一貫承諾，亦為持續協助維護台海和平穩定，美方本應付出的一份力量」。[6]
參、趨勢研判
有鑑於美國動用總統撥款權（PDA）進行援外行動，是直接運用聯邦所屬機構庫存資源移轉，且為無償援贈性質；因此，輸出品項與數量的決定權，完全取決於美國政府跨部門評估審議結果。在撥款任務行動未決前，美台雙方若已事先接觸、研商，相信應已參酌近年來我國對美軍購需求趨勢、美軍參與觀察我演訓所見，以及執行中重大軍購案履約現況等情形，在有限撥款額度內，達成最符合我戰備需求援助選項的共識，對嚇阻戰爭、維護台海安全產生積極作用。
另若後續自美軍庫存現貨援助移轉的部分品項，與現行個別軍購案（FMS）尚待交運的品項重疊，此節，就獲得時程而言，或可稍減緩前述專案因受疫情或其他因素影響，在美產製進度落後，致交運延遲情形；但由於透過「撥款行動」所援助者，係屬「非計畫」額外獲得的需求項量，與我方依政府計畫預算與建案程序，所簽署的對美軍購發價書（Letter of Offer and Acceptance, LOA）原「計畫」籌獲的品項數量，兩者在協議（商）約定效力及需求基礎上，尚不具相互取代性。因此，除了本次美方援助五億美元品項的後續接收與運用規劃之外，針對現履行中的各項重大對美軍購專案「是否得以依原建案計畫及發價書（LOAs）協議期程，順利管制交裝、投入戰備？進度不如預期者，有無積極改善措施？」等實際情況，預期仍將持續受到密切關注。
[1]Peter Martin & Anthony Capaccio, “US Prepares to Fast Track $500 Million of Arms for Taiwan,” Bloomberg, May 5, 2023, https://www.bloomberg.com/news/articles/2023-05-05/us-sets-500-million-for-taiwan-arms-on-ukraine-style-fast-track#xj4y7vzkg; Mike Stone, “US Moving Ahead with $500 Million in Arms Aid for Taiwan,” Reuters, May 5, 2023, https://www.reuters.com/world/us-moving-ahead-with-500-million-arms-aid-taiwan-source-says-2023-05-05/.
[2]Idrees Ali, “U.S. to Send Additional Security Assistance to Taiwan Soon,” Reuters, May 16, 2023, https://www.reuters.com/world/us-send-additional-security-assistance-taiwan-soon-pentagon-chief-2023-05-16/; 〈美國防長證實「將提供台灣大筆軍事援助」〉，《風傳媒》，2023年5月18日，https://www.storm.mg/article/4793129；洪哲政，〈美援台5億軍備案「都是現貨」，最近就會實施〉，《聯合新聞網》，2023年5月25日，https://udn.com/news/story/10930/7189774。
[3]C11.2.–Drawdowns, “Security Assistance Management Manual,” Defense Security Cooperation Agency, Department of Defense, https://samm.dsca.mil/chapter/chapter-11#C11.2. 美國防部國防安全合作局，《安全援助管理手冊》，第C11.2節。
[4]“Biden Administration Announces Additional Security Assistance for Ukraine,” U.S. Department of Defense, May 31, 2023, https://www.defense.gov/News/Releases/Release/Article/3411804/biden-administration-announces-additional-security-assistance-for-ukraine/. 美國國防部對外公布至2023年5月31日為止，援助烏克蘭的統計資料 “Fact Sheet on U.S. Security Assistance to Ukraine”已揭露共計96項的各類武器系統、裝備、彈藥及技術服務等援助清單與概略數量。
[5]“Congress Approved $113 Billion of Aid to Ukraine,” Committee for a Responsible Federal Budget, January 5, 2023, https://www.crfb.org/blogs/congress-approved-113-billion-aid-ukraine-2022; “Budget Execution Announcements,” Office of the Under Secretary of Defense (Comptroller), Department of Defense, https://comptroller.defense.gov/Budget-Execution/USAI_Announcements/；美國動用總統撥款權（PDA），主要係為取得可運用美軍庫存物資與相關資源直接援外的權力；而透過烏克蘭安全援助倡議（USAI）子計畫，則是為了在PDA僅能提撥庫存資源的限制之外，取得支應聯邦政府與國防產業界簽訂新購契約之資金（拜登政府已13次運用 USAI 提供近146億美元之援助予烏克蘭及參與計畫之盟邦）；另外，啟動援外軍事融資（FMF）子計畫，主要是為填補北約盟邦將自己庫存軍事裝備運往烏克蘭之支出（拜登政府已3次運用FMF，提供盟邦逾30億美元的支援）。
[6]As Delivered by Secretary of Defense Lloyd J. Austin III, “Opening Testimony by Secretary of Defense Lloyd J. Austin III before the Senate Appropriations Committee Hearing,” U. S. Department of Defense, May 16, 2023, https://reurl.cc/OvAO39.