由「北方四島」漁業談判看日俄關係發展
2022.05.20
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壹、新聞重點
烏克蘭危機爆發後，日本追隨歐美國家步調，對俄國實施經濟制裁，俄國亦採取多項反制措施。由於日俄之間對「齒舞」、「色丹」、「國後」及「擇捉」等島嶼（以下稱「北方四島」）尚存主權爭端，「北方四島」旋即成為兩國爭議焦點。4月22日，日本政府發表年度《外交藍皮書》，直指俄國「竊據北方四島」。對此，俄國高層亦循外交管道強調擁有「北方四島」主權。[1]在日俄關係逐步惡化之際，兩國每年例行之「北方四島」漁業談判看似前景黯淡，然雙方卻一反外界預測，於4月22日達成首輪談判共識，並於4月25日簽署協議。[2]而日俄既能就漁業談判達成妥協，顯示雙方利益仍存在交集。然而在烏克蘭情勢遲未緩解，且國際逐漸收緊對俄制裁等背景下，日俄間的外交妥協與利益交集是否得以存續，殊值吾人關注。
貳、安全意涵
一、俄國：關注焦點仍為經濟利益
依據《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）規定，對於洄游性魚類，其原始棲息、繁殖河川所屬國，對該魚群享有權利及責任。基於此原則，對於由俄國境內洄游出海之魚類，日俄雙方每年均實施例行性漁業談判，期間除就撈捕量進行協商，並約定支付俄方「漁業補助費」之上、下限。[3]日俄甫就今年首輪談判（日籍漁船於「日本經濟海域」作業）達成共識，至於第二輪以後談判（日籍漁船於「俄國經濟海域」作業等）仍有待兩國持續協商。對於上述「北方四島」漁業談判，一般認為：（一）由於日本於年度外交藍皮書中對俄採取強烈措辭，恐使俄國對後續談判漸趨強硬；（二）即便日俄完成後續漁業談判，俄國亦將強化自國經濟海域巡檢及提高扣留日本漁船頻率，屆時日籍漁船活動空間仍將相對受限。[4]依據上述觀點，日俄下一輪漁業談判確實不容樂觀，然而此觀點尚難充分解釋俄國就首輪談判與日本妥協之動機。
首先，日俄漁業談判自4月11日展開，此時正值日本對俄國開展經濟制裁之際，其後日俄關係甚至惡化至驅逐外交官程度。[5]然而，日俄首輪談判中，應支付俄方之「漁業補助金」額度雖較去年度略為下降（2021年度下限為2億6,000萬日圓，2022年度下限為2億日圓），雙方卻仍能達成協議，顯示延續漁業談判慣例之長期經濟利益，或仍為俄方考量要素之一。而俄國方面若非出自經濟利益考量，更無必要於兩國關係急轉直下時同意進行談判。
其次，日俄漁業談判係針對兩國經濟水域之捕撈量及補助金上、下限進行協商，然而最終支付金額仍依實際漁獲量而定。以2021年為例，由於漁獲量未如預期，日方支付俄方金額僅為協商金額之「下限」。換言之，在日籍漁船完成捕撈並統計漁獲前，上述補助金對俄國而言並無實質意義。故俄國若基於經濟利益實施漁業談判，則未來嚴格取締日籍漁船亦違背其原始目的。
總結以上觀察，俄國於日俄關係惡化過程中，大可將「北方四島」漁業談判作為外交籌碼，坐視日本陷入維持漁民生計或違反國際法之難題，惟其仍未將漁業談判作為外交手段運用，且願意與日方就更低額度之「漁業補助金」達成共識，研判經濟利益或為其考量重點，且日後更無在漁業談判及執法活動上採取強硬措施之理。
二、日本：推動日俄漁業談判旨在領土（海）保全
烏克蘭危機爆發以來，日本政府對俄國發動多輪經濟制裁，惟均刻意擱置水產類製品。[6]而在歐美國家發動俄國水產製品禁運時，日本政府卻仍在國際輿論壓力下實施日俄漁業談判，並向俄國支付「漁業補助金」，推測係基於維持國內漁業機能之考量。
依據日本政府數據顯示，北海道地區漁民高齡化情形嚴重，自2008年以來，當地漁業人口已減少27%。[7]故日本政府若因烏克蘭情勢擱置日俄漁業談判，當地漁業恐因收入銳減加速衰退。而日本政府極力維持維護北海道地區漁業機能，研判應係出自下列因素。
其一，避免第三國勢力進入「北方四島」周邊海域。「北方四島」歸屬權於日俄間尚存爭議，而該地現由俄國實質管理。鑒於俄國曾公開邀集外資赴「北方四島」投資，[8]故未來亦無法排除其出於經濟考量，與第三國建立類似之漁業談判機制。而若俄國將第三國漁業勢力（例如中國）導入「北方四島」周邊海域，屆時將使日俄領土爭議更趨複雜。故對日本而言，該海域漁業活動事涉領土主權及海洋權益，漁業談判議題不容擱置。
其二，確保日本糧食自給率。日本糧食自給率近年逐漸下滑，其中水產類食品自給率已跌破6成。[9]深究其主因，除出自海洋資源枯竭等原因外，日本漁業人口大幅減少及老化亦為重要因素。當前「新冠肺炎」疫情及烏克蘭危機情勢下，國際供應鏈頻出現「斷鏈」問題，糧食及能源等重要物資之供給已漸上升為國安議題。若日本政府未積極進行漁業談判，並放任國內漁業持續衰退，恐使水產類食品自給率進一步下降，並對該國糧食安全形成重大挑戰。
參、趨勢研判
一、俄國：烏克蘭危機落幕後亞洲市場重要性漸增
在俄國未停止軍事行動及國際社會加強對俄制裁力道等背景下，日俄間雖就首輪漁業談判達成共識，雙方關係看似仍齟齬不斷。5月4日，俄國外交部發布通報，將63名日籍人士列為不受歡迎人物，並禁止渠等入境俄國。一般報導多將上述舉措解讀為俄國對日本之「外交報復」措施，並認為日俄關係已在相互制裁措施下進一步冷卻。[10]然而若仔細解讀俄國上述舉措及名單，卻可自其中發現值得玩味之處，分述如次。
其一，日本對俄國實施制裁措施，步調大致與歐美國家相同。而對於歐美國家政要，俄國早於3月15日時即宣布禁止美國總統拜登（Joe Biden）、美國國務卿布林肯（Antony Blinken）及加拿大總理杜魯道（Justin Trudeau）等人禁止入境俄國，[11]然而俄國卻遲至5月4日才對日本政要採取類似舉措。
其二，俄國發布之63人名單中，包含日本政府領導人及多位內閣一級首長，諸如岸田文雄（內閣總理大臣）、松野博一（內閣官房長官）、林芳正（外務大臣）及岸信夫（防衛大臣）等政要皆在禁止入境之列。然而由該名單中亦可發現，該國並未將萩生田光一（經濟產業大臣；兼任俄國經濟合作大臣）及金子原二郎（農林水產大臣）等人列入其中，顯示俄方存在特殊考量
上情顯示，俄國雖因日本追隨歐美國家腳步對其施予譴責、制裁，因而在外交上不得不採取若干「反制裁」措施，惟該國在經濟考量下，最終並未將萩生田及金子等2員置入制裁名單中。其主因在於，前者除統管經濟、技術、產業政策及進（出）口等業務外，更是日俄經濟合作事務最高首長；而後者為農林水產業務首長，與日俄「北方四島」水域後續漁業談判密切相關，且日本迄今亦仍未對俄國水產類製品實施制裁。總結以上跡象，足見俄國有意為未來日俄經濟合作事務預留轉圜餘地之意。而在歐美國家對俄制裁舉措趨嚴之際，俄國此舉亦反映該國或已預料烏克蘭危機落幕後，亞洲市場對其重要性將日益上升。而日本經濟實力於亞洲國家中僅次於中國，自然成為俄國欲極力保留之經貿合作對象。
二、日本：對俄制裁「下限」提高將影響日俄關係發展
今年度日俄「北方四島」漁業較往年更晚召開，且談判歷時2週以上，所耗時間較過去更長，顯示兩國於烏克蘭危機背景下必有更多考量。而兩國最終能於首輪談判達成共識，亦象徵雙方於經濟、外交及主權等範疇達成部分妥協。而在西方國家逐漸加強對俄制裁之同時，日俄關係卻不致全面決裂，或也是由於日本位居亞洲，所處地緣環境與歐洲國家迥異之故。然而日俄當前之默契與平衡，卻也可能因國際局勢改變而再生變數。
5月9日，「七大工業國」集團（G7）召開線上會議，並於會中就對俄國之制裁措施達成共識，其中包括逐步減少對俄羅斯之能源依賴、禁止提供俄羅斯關鍵性業務及對俄國政要、權貴之制裁等。[12]若僅論制裁內容，其方向性與既有措施相較並無太大出入，然而本次聲明係大型國際組織於對俄制裁措施上首次全面達成共識，影響深遠。自俄國進犯烏克蘭後，西方國家採取之制裁措施，在理念上或出於政治價值觀之差異，在地緣政治上或出於對俄國西進之疑懼。對日本而言，該國追隨西方國家制裁俄國之動機則有所不同，一方面出自日本深恐過去於波灣戰爭僅提供資金援助卻「不流血、不流汗」之負面評價再現；[13]另一考量或出自中國勢力逐漸逼近第一島鏈，日本有朝一日必當需要國際社會奧援之故。
而無論出自上述何種動機，本次「七大工業國」集團會議前，各成員國（尤以美、英以外之中、小型國家）在對俄制裁措施上仍存在一定「自主性」或「主動性」，亦即得以自主決定、微調具體範疇及內容。然而，本次聲明卻將各成員國置入國際組織之框架及規範中。換言之，即便深知對能源禁運等對俄裁措施將產生極大「後座力」，政策轉圜空間卻已大不如前。揆諸「七大工業國」成員，德、義等2國立場與日本較為相近。德、義因高度依賴俄國天然氣，未來對俄實施能源禁運等制裁措施後，其衝擊可想而知，然德、義等國在歐盟共同市場及電力自由化等經濟條件下，尚存在由其他鄰近國家調度資源之空間。[14]另一方面，日本為「七大工業國」集團中唯一之亞洲國家及海島國家，高度依賴途經多個高風險海域的能源供應鏈，復以中國近年致力於南海擴張勢力，故上述決議對日本帶來之衝擊及影響恐將更為深遠。由於日本與歐洲國家因地理及政治條件迥異，故日本迄今雖與歐美國家同步採取對俄制裁措施，惟就具體內容而言，可發現該國極力於不影響國家安全前提下，謹慎摸索制裁舉措之「下限」。[15]而在「『七大工業國』集團發布前述聯合聲明後，日本政府仍堅稱不願放棄日俄合資之「庫頁島1號」及「庫頁島2號」等能源開採基地權益，[16]自此亦能再度印證日本政府之政策思維及立場。
如上所述，日俄於「北方四島」首輪漁業談判達成共識，雖可視為兩國於經濟上「各取所需」、於政治上「預留後路」之跡證，然而「七大工業國」集團發布聯合聲明後，國際社會對俄制裁舉措已漸顯現「組織化」及「制度化」趨勢，此現象可能導致日本在對俄外交政策上漸失彈性。換言之，即便日本在對俄關係上極力留下轉圜空間，然而對俄制裁舉措的「下限」卻已逐漸提高。在此背景下，日本雖亟欲於能源供應鏈及「北方領土」交涉等議題上與俄國維持良好關係，然而此政策目標能否實現，仍取決於烏克蘭危機是否盡快落幕，以及歐美國家對俄制裁措施是否出現長期化趨勢而定。
[1] 〈北方領土「不法占拠」再び〉，《日本経済新聞社》，2022年4月23日，https://www.nikkei.com/article/DGKKZO60274090T20C22A4EA3000/；〈北方四島はロシア固有の領土 大統領報道官〉，《日本経済新聞社》，2022年4月22日，https://www.nikkei.com/article/DGXZQODE22CZ50S2A420C2000000/。
[2] 日籍漁船於俄國經濟海域撈捕事宜仍待後續協商，詳情參見〈「日ロさけ・ます漁業交渉（日本水域）」の結果について〉，《日本水産庁》，2022年4月23日，https://www.jfa.maff.go.jp/j/press/kokusai/220423.html。
[3] 〈水產白書〉，《日本水產廳》，2017年5月25日，https://www.jfa.maff.go.jp/j/kikaku/wpaper/h29_h/trend/1/t1_2_3_6.html。；〈日ロサケ・マス漁業交渉始まる → 海のルールを知ろう〉，《朝日新聞》，2022年4月15日，https://www.asahi.com/edua/article/14597289。
[4] 〈日ロのサケ・マス交渉妥結、評価聞く国内漁業者の権益維持〉，《日本経済新聞社》，2022年4月27日，https://www.nikkei.com/article/DGKKZO60338990W2A420C2L41000/。
[5] 〈ロシア外交官、米欧日が400人超追放 報復の応酬懸念〉，《日本経済新聞》，2022年4月14日，https://www.nikkei.com/article/DGXZQOUA1375Z0T10C22A4000000/。
[6] 〈ロシア制裁、38品目の輸入禁止に踏み込む 影響150億円〉，《日本経済新聞社》，2022年4月12日，https://www.nikkei.com/article/DGXZQOUA124L50S2A410C2000000/。
[7] 〈グラフでみる北海道の漁業〉，《北海道農政事務所》，2022年9月9日，https://www.maff.go.jp/hokkaido/toukei/kikaku/gurafu_gaiyou/gyogyou2010/gyogyo2013.html。
[8] 〈北方領土の特区化 「安倍外交」に乗じたプーチン氏〉，《日本経済新聞》，2021年9月18日，https://www.nikkei.com/article/DGXZQOCD15B540V10C21A9000000/。
[9] 詳見註解8。
[10] 〈ロシア入国禁止の対象者リスト〉，《日本経済新聞》，2022年5月4日，https://www.nikkei.com/article/DGXZQOCB043190U2A500C2000000/；〈ロシア、日本人63人を入国禁止に 岸田首相ら〉，《日本経済新聞》，2022年5月4日，https://www.nikkei.com/article/DGXZQOGR042BC0U2A500C2000000/。
[11] 〈米大統領やカナダ首相に制裁 ロシアが対抗措置〉，《日本経済新聞社》，2022年3月16日，https://www.nikkei.com/article/DGXZQOGN15ECZ0V10C22A3000000/。
[12] “G7 Leaders’ Statement”, The White House, May 8, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/08/g7-leaders-statement-2/。
[13] 科威特政府於波灣戰爭結束後於美國新聞媒體刊登廣告，對國際社會傳達感謝之意，然而該國提出之感謝名單中卻未見日本。事後總結原因，係日本當時雖提供總額高達130億美金之資金援助，卻因非戰憲法限制未參加多國聯軍，而此事件亦促使日本積極參與掃雷及聯合國維和等活動。〈クウェート感謝広告事件〉，《日本経済新聞社》，2018年3月24日，https://www.nikkei.com/article/DGKKZO28486120T20C18A3TM1000/。
[14] 例如德國因推行非核政策產生缺電危機，其電力能源缺口多由法國出口電力補足，相關報導見〈仏大統領選 各紙がマクロン再選を歓迎 産経「対露制裁で指導力を」〉，《産経新聞》，2022年5月4日，https://www.sankei.com/article/20220504-CRK7KSV6JNPS3KN3ECCCUGTB5Q/?432246。
[15] 俄國水產製品如本文前述，日俄經濟合作範疇詳見王彥麟，〈日俄「能源供應鏈」之現況與未來〉，《國防安全雙週報》，2022年4月8日，https://indsr.org.tw/Content/Upload/files/biweekly/51/1_YenLinWang.pdf。
[16] 〈ロシア産石油の禁輸表明 首相「サハリン権益は維持」〉，《日本経済新聞社》，2022年5月9日，https://www.nikkei.com/article/DGXZQOUA081520Y2A500C2000000/。