「印太經濟架構」發展現況及背後意涵
2022.05.20
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壹、新聞重點
美國白宮於2022年2月11日正式公布《印太戰略》（Indo-Pacific Strategy）文件，其中提及之「印太經濟架構」（Indo-Pacific Economic Framework）[1]是拜登政府「印太戰略」的核心，亦是美國放棄「跨太平洋夥伴全面進步協定」（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP）後，在亞太地區重振經濟領導地位的關鍵。[2]
美國宣稱「印太經濟架構」目的在於鼓勵創新、增強經濟競爭力及重建「供應鏈」等，並促使印太地區其中15億人口能在十年內晉升至中產階級的行列。[3]2022年2月24日，俄烏衝突正式展開，迄今未止息，然並未影響美國依照原定計畫啟動「印太經濟架構」。[4]4月6日，美國商務部表示已與日本、新加坡、馬來西亞、紐西蘭、韓國及印度等各國政府商討「印太經濟架構」具體政策，希望最快能在5月時啟動。[5]
貳、安全意涵
一、「印太經濟架構」背後意涵及主要內容
2017年初，川普政府退出「跨太平洋夥伴協定」（Trans-Pacific Partnership Agreement, TPP）後，該協定轉型由日本主導重組，成員國於2018年1月簽署「跨太平洋夥伴全面進步協定」。[6]
2021年1月，美國總統拜登上任後，仍無意重返「跨太平洋夥伴全面進步協定」；美國為制衡中國之政經勢力，並填補未加入此一多邊協議之空缺，加以俄烏戰爭及「新冠疫情」等變數導致全球經濟波動，美國致力於投入重建以日本等盟友為核心的供應鏈體系，[7]拜登於2021年10月參加「東亞高峰會」（East Asia Summit）時發表聲明，表示「美國將與合作夥伴探討制定『印太經濟架構』，該架構聚焦於貿易便利化、數位經濟和技術標準化、供應鏈彈性、減碳和綠能、基礎設施、勞動標準等。」[8]
上述聲明顯示了美國在「印太戰略」上的當務之急，並於2022年初正式公布的《印太戰略》再度指出，「美國將在 2022 年初啟動新夥伴關係，以促進高標準貿易、管理數位經濟、提高供應鏈彈性和安全性、以透明化及高標準進行相關投資，加倍建立數位連結計畫」，[9]盼藉此強化與印太區域的經濟關係，[10]並顯示美國欲再次主導區域經濟的發展走向。
二、「印太經濟架構」實質內容有待發展
美國華府知名智庫「戰略與國際研究中心」（Center for Strategic and International Studies, CSIS）於2022年1月發表《詮釋印太經濟架構》（Filling In the Indo-Pacific Economic Framework）之報告中指出，美國若能加入印太區域中最全面及高標準的貿易協定，將最符合其戰略利益。從現實層面而言，美國不會重返「跨太平洋夥伴協定」或「跨太平洋夥伴全面進步協定」，但並不代表美國放棄與「跨太平洋夥伴全面進步協定」中的國家達成其他種類的貿易協定。然而，「戰略與國際研究中心」指出拜登政府尚未對此做好準備。目前白宮當局的偏好是將「印太經濟架構」建構成美國參與印太區域經濟事務的平台，故未將其視為傳統貿易協定，而是以溝通平台的方式，用不同的速度與各國就雙方有意願之貿易項目進行單獨談判，[11]換言之，「印太經濟架構」是由美國主導，邀請有助於強化美國供應鏈「韌性」的國家參與的「一對多」機制。[12]
「戰略與國際研究中心」認為「印太經濟架構」仍具有發展潛質，前提是美國政府必須具體規劃及管理「印太經濟架構」的細節及重視承諾，始可強化美國的經濟及戰略利益、成為取代其他區域貿易協定的選項，以及讓盟國視為美國對印太區域做出正式承諾。[13]
參、趨勢研判
一、東協多國對「印太經濟架構」目前仍持觀望態度
「東南亞國家協會」（The Association of Southeast Asian Nations, ASEAN，以下簡稱「東協」）對「印太經濟架構」的態度目前仍不明朗，主係因目前已經存在其他更加具體有效的國際貿易協定，例如前述的「跨太平洋夥伴全面進步協定」及「區域全面經濟夥伴協定」（Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP），且美國尚未具體提出「印太經濟架構」政策內容。[14]有評論指出，印度也應該被邀請加入「印太經濟架構」，雖然印度對貿易採保護主義，但「印太經濟架構」 並未要求降低關稅，若無印度參與，「印太經濟架構」將顯空洞。[15]
日本、韓國、澳洲、紐西蘭及新加坡等美國盟友已表示有意願加入「印太經濟架構」，然「戰略與國際研究中心」於2022年4月發表《印太經濟架構的區域觀點》（Regional Perspectives on the Indo-Pacific Economic Framework）之報告指出，「印太經濟架構」目前似難引起該地區的其他各國興趣，若「印太經濟架構」不能吸引至少兩到三個較大的「東協」新興經濟體加入，例如印尼、泰國、越南、馬來西亞或菲律賓等，「印太經濟架構」將有名無實。多數「東協」國家對「印太經濟架構」興趣缺缺的其中原因之一在於，美國發起「印太經濟架構」的目的是為對抗中國，而不是一項真誠且經深思熟慮的經濟政策整合倡議，此種帶有「抗中」傾向的架構對某些與中國經貿往來密切的東南亞國家的加入意願產生了「寒蟬效應」。[16]
二、台灣仍將持續爭取參與「印太經濟架構」的機會
2022年「東協高峰會」預計於5月中旬舉辦，外界預期拜登將於5月正式啟動「印太經濟架構」，而在2022年4月下旬，我國外交部表示已向美方表達參與「印太經濟架構」意願，[17]同時亦會持續爭取加入「跨太平洋夥伴全面進步協定」。早前美國眾議院約200位跨黨派眾議員已聯名致函拜登政府，呼籲邀請台灣參與「印太經濟架構」，表示台灣是印太主要經濟體、且為美國第八大貿易夥伴，[18]惟美方對我加入「印太經濟架構」一事並未正面回復，僅表示仍在討論中。[19]
行政院經貿談判辦公室表示，向美方爭取加入「印太經濟架構」和推動台美簽署「自由貿易協定」（Free Trade Agreement, FTA），兩者同時推動並不互斥，[20]我國將會繼續爭取加入上述貿易協定之機會，以擴大我國在國際舞台上之能見度。
[1] “FACT SHEET: FACT SHEET: Indo-Pacific Strategy of the United States,” The White House, February 11, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2022/02/11/fact-sheet-indo-pacific-strategy-of-the-united-states/.
[2] 〈印太經濟架構 台灣不能缺席〉，《經濟日報》，2022年4月7日，https://udn.com/news/story/7338/6219967。
[3] 同註1。
[4] 同註2。
[5] 楊晴安，〈科技產業抗中 美日合推半導體新架構〉，《工商時報》，2022年4月9日，https://ctee.com.tw/news/china/623974.html。
[6] 〈美國重返CPTPP 可能性偏低〉，《工商時報》，2020年11月16日，https://www.chinatimes.com/newspapers/20201116000139-260210?chdtv。
[7] 同註5。
[8] “Readout of President Biden’s Participation in the East Asia Summit,” The White House, October 27, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/10/27/readout-of-president-bidens-participation-in-the-east-asia-summit/.
[9] “INDO-PACIFIC STRATEGY OF THE UNITED STATES,” The White House, February 2022, p.15. https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf.
[10] 〈戴琪：美國很快會啟動印太經濟架構〉，《中央通訊社》，2022年4月6日，https://www.cna.com.tw/news/aopl/202204060361.aspx。
[11] Matthew P. Goodman & William Reinsch, “Filling In the Indo-Pacific Economic Framework,” CSIS, January 26, 2022, pp.1-2, https://reurl.cc/vd5Yzy.
[12] 洪奇昌，〈參與印太經濟架構 審慎為宜〉，《聯合報》，2022年4月21日，https://udn.com/news/story/7339/6254580。
[13] 同註11。
[14] 〈印太經濟架構 台灣不能缺席〉，《經濟日報》，2022年4月7日，https://udn.com/news/story/7338/6219967。
[15] Joshua P Meltzer, “The high stakes Indo-Pacific Economic Framework,” East Asian Forum, April 9, 2022, https://www.eastasiaforum.org/2022/04/09/the-high-stakes-indo-pacific-economic-framework/.
[16] Ibid.
[17] 〈爭取加入印太經濟架構 外交部：已向美方表達我參與意願〉，《中時新聞網》，2022年4月27日，https://reurl.cc/LmbE2y。
[18] 〈我向美力爭 納印太經濟架構首輪國家〉，《自由時報》，2022年4月23日，https://news.ltn.com.tw/news/politics/paper/1513177。
[19] 〈印太經濟架構納台灣？戴琪：還在討論中〉，《鉅亨網》，2022年4月1日，https://news.cnyes.com/news/id/4845568。
[20] 同註18。