習近平的「全球安全倡議」：法律戰的觀點
2022.05.20
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壹、新聞重點
2022年4月21日，中國國家主席習近平出席2022年博鰲亞洲論壇並發表開幕致詞。此次演說沿襲習近平過去四次開幕致詞（2013、2015、2018，與2021年）的基調，宣揚「人類命運共同體」的主張並呼籲各國在面對共同挑戰時應「同舟共濟」。較不同之處，是習近平統整過去在安全議題的主張與中國對俄烏戰爭的立場，提出內含六點「堅持」的「全球安全倡議」（請見表1）。4月24日，中國外交部長王毅投書《人民日報》，闡述「全球安全倡議」的內涵。[1]
表1、習近平的「全球安全倡議」
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1 |
堅持共同、綜合、合作、可持續的安全觀，共同維護世界和平和安全 |
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2 |
堅持尊重各國主權、領土完整，不干涉別國內政，尊重各國人民自主選擇的發展道路和社會制度 |
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3 |
堅持遵守聯合國憲章宗旨和原則，摒棄冷戰思維，反對單邊主義，不搞集團政治和陣營對抗 |
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4 |
堅持重視各國合理安全關切，秉持安全不可分割原則，構建均衡、有效、可持續的安全架構，反對把本國安全建立在他國不安全的基礎之上 |
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5 |
堅持通過對話協商以和平方式解決國家間的分歧和爭端，支持一切有利於和平解決危機的努力，不能搞雙重標準，反對濫用單邊制裁和「長臂管轄」 |
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6 |
堅持統籌維護傳統領域和非傳統領域安全，共同應對地區爭端和恐怖主義、氣候變化、網路安全、生物安全等全球性問題 |
資料來源：李俊毅整理自〈習近平在博鼇亞洲論壇2022年年會開幕式上的主旨演講（全文）〉，《新華社》，2022年4月21日，https://tinyurl.com/2p9dzhah。
「全球安全倡議」的內容並無新意，但它在美中戰略競爭與俄烏戰爭的脈絡提出，勾勒中國利用國際法推進其安全主張的輪廓。鑒於中國一向以法律作為政治工具，本文認為「全球安全倡議」帶有法律戰——以法律的使用或誤用取代傳統軍事途徑，實現作戰目標——之意涵。[2]
貳、安全意涵
一、「全球安全倡議」合理化修正主義國家的主張
中國於2003年提出「三戰」（「心理戰」、「輿論戰」與「法律戰」）的概念，旨在建立對其有利的戰略環境。循此以觀，「全球安全倡議」表面上訴諸普世性的價值，實際上是中國推進其利益的工具。綜觀六點「堅持」，中國認為合乎國際法的軍事行動依據概略有二。其一是以維護主權獨立與領土完整為由（第2點）；從中國的立場來看，其與周邊國家的爭議即屬之。其二則是所謂「合理安全關切」（第4點）；修正主義國家如俄國、伊朗與北韓能以此正當化對國際和平的威脅。
一旦這些國家對外發動軍事衝突，「全球安全倡議」並無有效的衝突管理或解決機制。它訴求「以和平方式解決國家間的分歧和爭端」（第5點），但這顯然不足以嚇阻修正主義國家發動衝突，亦難以逼迫它們改變行為。中國「反對單邊主義，不搞集團政治和陣營對抗」的主張（第3點），否定美國、北約以及其他區域安全架構干預的正當性，剩餘選項僅有聯合國之機制。然而，中國作為聯合國安理會常任理事國之一，可否決對侵略者不利的動議。就此而言，「全球安全倡議」看似捍衛「聯合國憲章宗旨和原則」（第2點），但將各國維護安全的機制與作法一概視為「冷戰思維」（第3點）的結果，卻弱化聯合國的功能，變相維護修正主義者的利益，甚至鼓勵其發起侵略。若「全球安全倡議」的主張成真，中國等修正主義國家即可在不發動戰爭的情況下，實現改變國際秩序的目標。
二、「全球安全倡議」藉由「遵守—利用差距」發動認知戰
法律戰重新詮釋國際法的內涵，具有改變國際社會認知的效果，屬「認知戰」（cognitive warfare）的手段之一。「全球安全倡議」在認知領域的操作，可藉由「遵守—利用差距」（compliance-leverage disparity）的概念說明。「遵守—利用差距」著眼於國際法及其過程對部分行為者有較大的影響力，使發動法律戰的一方利用對手遵守國際法的行為特質，創造對自身有利的態勢。2007年6月塔利班（Taliban）戰士在平民聚集之處對北約軍隊開火，後者回擊造成平民死傷，塔利班乃製造輿論指責北約違反國際法。其後北約屢因顧慮而自我設限，更使塔利班以平民為掩護而毋須發展防空能力。論者認為中國加入《核武不擴散條約》（Nuclear Nonproliferation Treaty, NPT），目的是藉此將自身標舉為負責任的大國，防止其他對手如日本與韓國發展核武，另一方面卻透過代理人釋出相關技術予伊朗，亦是利用「遵守—槓桿差距」得利的體現。[3]
沿此邏輯，「全球安全倡議」在認知領域的操作，包含若干特質。第一，中國使用和民主國家極為相近甚至相同的用語，以混淆國際視聽。單就字面意義來看，「全球安全倡議」的內容無明顯錯謬之處，其他國家即使不接受，也難以反對。第二，在此基礎上，中國提出「以聯合國為基礎的國際秩序」和美國及其盟友強調之「以規則為基礎的國際秩序」抗衡，將後者標舉為過時、對抗性與集團化的思維，並逐步以前者取代後者。[4]第三，中國藉由擁護聯合國體系，要求各國遵守《聯合國憲章》揭櫫的主權平等與不干預內政原則，以此正當化其對香港、新疆與西藏之壓迫與對台灣之威脅。最後，中國否定其他國家為維護國際和平與安全的努力，例如指控民主國家對俄國入侵烏克蘭的制裁為非法。此舉除了出於地緣政治的考量而支持俄羅斯，也為日後中國對外發動軍事行動而可能招致的國際反制預作因應。
參、趨勢研判
一、《台灣關係法》恐成中國法律戰的主要攻擊對象
台灣是「全球安全倡議」的最明顯反例。該倡議主張「共同、綜合、合作、可持續的安全觀」（第1點）、強調「反對本國安全建立在他國不安全的基礎之上」（第4點），呼籲「通過對話協商以和平方式解決國家間的分歧和爭端」（第5點），在在都和中國對台的文攻武嚇相悖。中國唯一能自圓其說的方式，是稱台灣屬於中國內政（第2點），從而不適用其他各點主張。對中國來說，台灣之所以能構成中國建構全球形象的反例或挑戰，美國透過《台灣關係法》提供的實質協助至關重要。爰此，《台灣關係法》勢將成為中國法律戰的對象，這或許是「全球安全倡議」特別反對「長臂管轄」（第5點）——尤其是美國透過國內立法干預中國宣稱之國內事務——的緣故。
由此推論，中國未來可能加大對「長臂管轄」的批判，例如動員法律學者撰文質疑相關概念與實踐的正當性，至乎發動法律訴訟控訴美國政府。這些作法的目的不在取得勝利，而毋寧是製造美國內部或美國與盟友間的對立，干擾其決策。[5]
二、中國將擴大法律戰的意涵與實踐
論者認為「全球安全倡議」是偽善的，因為中國的言行不一，例如它和周邊國家的領土主權爭議，便未尊重後者的主權獨立與領土完整，也未以和平手段解決。[6]鑒於中國有透過「遵守—利用差距」取利的動機，即便它對美國及其盟友發動法律戰，指責它們違反聯合國的規範或「搞雙重標準」（第5點），它仍可能單方面以《反分裂國家法》、《海警法》、《反外國制裁法》或其他國內法施壓或脅迫外國。
此外，中國亦將持續創設或利用法律上的「灰色地帶」，為未來對外衝突做準備。例如中國否定2016年國際法庭常設仲裁法院對南海仲裁案的裁決，近年來復積極發展「非軍非民」特質的海上民兵，即可在未來南海衝突上，以民兵製造美國或其他國家在使用武力上的法律與心理障礙。[7]
[1] 〈習近平在博鼇亞洲論壇2022年年會開幕式上的主旨演講（全文）〉，《新華社》，2022年4月21日，https://tinyurl.com/2p9dzhah；王毅，〈落實全球安全倡議，守護世界和平安寧〉，《人民日報》，2022年4月24日，http://opinion.people.com.cn/n1/2022/0424/c1003-32406751.html。
[2] Charles J. Dunlap, Jr., “Lawfare Today…and Tomorrow,” in Raul A. “Pete” Pedrozo and Daria P. Wollschlaeger (eds.), International Law and the Changing Character of War (New Port, RI: US Naval War College, 2011), p. 315.
[3] Orde F. Kittrie, Lawfare: Law as a Weapon for War (New York: Oxford University Press, 2016), pp. 18-19, 172-183.
[4] Katsuji Nakazawa, “Analysis: Xi floats ‘Global Security Initiative’ with Eye on Pacific,” Nikkei Asia, April 28, 2022, https://tinyurl.com/3enm3nju.
[5] 針對中國對美國可能有之法律戰，參見Dean Cheng, “Winning Without Fighting: Chinese Legal Warfare,” The Heritage Foundation, May 21, 2012, https://tinyurl.com/2skdehrj; Orde F. Kittrie, Lawfare: Las as a Weapon for War, pp. 186-195。
[6] Rajeswari Pillai Rajagopalan, “China’s Xi Proposes Global Security Initiative,” The Diplomat, May 7, 2022, https://tinyurl.com/yck3fz5y.
[7] Cf. Jill Goldenziel, “The U.S. Is Losing the Legal War Against China,” Forbes, August 3, 2021, https://tinyurl.com/2mhrdsfw.