雙週報第54期
壹、新聞重點
有關近期實施的士兵制度改革內容，解放軍中央軍委政治工作部以記者問答的形式見諸於2022年4月25日的《解放軍報》。[1]中共本次公布的士兵制度改革所修正之法條規章以《軍士暫行條例》、《義務兵暫行條例》2條例為主，《軍士職業發展管理暫行規定》、《士兵退役工作暫行規定》、《關於士兵制度改革轉換過渡有關問題的通知》以及《軍士招收工作暫行規定》、《徵兵工作條例》、《退役軍人安置條例》等為輔，內容涵蓋待遇保障改善、退役制度、軍士（士官）分類、軍事培訓、服役年限、義務兵轉換軍士、軍銜制度修正等。[2]儘管當前解放軍釋出的相關訊息有限，但士兵制度改革對於解放軍之徵募兵、軍人地位乃至軍隊素質與戰力提升都可能有所影響。
貳、安全意涵
一、士兵制度改革目的在提升志願兵役之質量與數量
中共針對本次改革之意義有其一套官方說法。[3]若從結構層面來看，中共在2021年修正的《兵役法》將原本「義務兵與志願兵相結合、民兵與預備役相結合的兵役制度」改為「以志願兵役為主體的志願兵役與義務兵役相結合的兵役制度」。[4]儘管實務上因中國役男人數多，即使是義務兵入伍也是役男在兵役登記後先採自願報名，若不足額才以通知報名的方式處理，但隨著兵役法的調整，中共為了因應以志願役為主體的兵役制度，如何有效提升志願兵役的質量與數量成為本次士兵制度改革各項內容之主要考量。尤其，中共亦清楚地認知到當前基層士兵「職業穩定性不強、專業能力偏弱、敬業動力不足等」問題，[5]因此若從其改革內容來看，除了軍銜制度修正（修正內容如附表一）外，其他包括區分技能軍士與管理軍士、延長服役年限、優化入伍管道、晉升、考核、待遇保障與退役安置等，都不外乎針對其專業技能、增加專業化人才入伍之誘因、提供完整的職涯規劃與保障（相關內容如附表二），以改善上述問題。
二、中共放寬規定以減輕專業化士兵兵源之不足
儘管解放軍早已不再像過去僅是補足兵源，但這幾年實施的「精準徵兵」的效果可能不如預期或是數量仍然不足，使得中共為解決專業化士兵兵源不足之問題進行調整。[6]例如原本規定只有大學畢業生加入志願兵役可依其專業可以提高軍銜如從中士做起，但本次也將二次入伍士兵納入，未來可依專業程度提高軍銜。[7]又如義務兵若有意願，2年服役期滿後可以轉服志願役。本次改革特別放寬義務役轉服志願役的服役年限，針對優秀的義務兵，不用滿2年即可提前晉升軍士，以增加義務兵轉服志願役之誘因。此外，本次改革針對專業化程度高的中高級軍士（二級上士以上）放寬延役標準，取消本銜級服役滿4年後「非晉即退」之規定，使得中高級軍士即使無法晉升亦可持續服役至該銜級的最大年限，且仍有晉升機會。這樣做的目的表面上是在保留這些專業化人才，但實際上這樣的調整可能亦與中共在2017年推行新修訂的《中國人民解放軍現役士兵職業技能鑑定規定》之影響有關。該規定將專業證照的等級與晉升結合，[8]造成無法即時取得更高階專業證照的軍士因而無法晉升、被迫退伍。
參、趨勢研判
一、新的士兵制度恐存在隱患
中共「以志願兵役為主體的志願兵役與義務兵役相結合」的兵役制度，其優勢在於藉由志願兵役培養有經驗且專業化程度高的職業軍人，同時藉由義務兵的2年役期增加軍隊人員的流動比例與後備兵員人數。[9]在中共對志願役的重視下，這些年軍士數量持續增加。例如，2009年的《深化士官制度改革方案》之目標即將原80萬人的軍士增加至90萬人。而目前解放軍軍士佔部隊的比例除早已超過50%外，[10]部隊的初級軍士也早已成為了戰鬥主體。因此對於解放軍的志願兵而言，受限於中級軍士編制較少，初級軍事要升到中級軍士難度高。2009年《深化士官制度改革方案》即因軍士的淘汰過高使得軍士流動過大而對軍士結構比例進行調整以防止淘汰過高的情形發生。本次改革後因修改中高級軍士「非晉即退」規定以及增加中級軍士逐月領取退休金之誘因，若在相同員額或增幅不多的情況下，[11]未來中士晉升二級上士以及中高級軍士內晉升的難度將會再次大增。
在僧多粥少的情況下，因制度面存在「建立軍士優先晉升、提前晉升以及越級晉升制度」，因此若相關晉升標準或實際執行時無法充分展現其公平公正性，則可能在前述晉升難度大增的前提下，未來仍可能進一步引起基層不滿與人事鬥爭。此外，儘管中共在取消中高級軍事「非晉即退」以及增加中級軍士逐月領取退休金之誘因，但由於本次改革對於士兵待遇保障制度的內涵僅有原則性規範，包括工資待遇、津貼、醫療及撫卹等實際金額仍待後續法規訂定才能確立，因此待遇增幅能否吸引專業化人才入伍並提升部隊競爭力也仍待觀察。
二、士兵制度改革距離真正落實仍有一段轉換期
本次改革特別提到「士兵制度改革轉換過渡的總體考量」，強調在「堅持平穩過渡。充分考慮新舊政策制度的變化，認真分析矛盾問題和政策風險，找準轉換過渡的平衡點，合理制定崗位任職資格條件、培訓經歷認定以及服役管理等調節政策，最大程度縮短轉換過渡期」以及在「轉換工作完成前原則上不辦理士兵崗位調整、調動交流等事項」。[12]此也等於在說明當前解放軍相關規劃仍未完成。例如本次改革針對職務與專長是否相符，特別提到了將軍士分為管理軍士、技能軍士兩類。其意義在於將各軍銜及職缺需要什麼樣的專業技能進行細部的規範，未取得該專業技能之證照則不得佔該缺。然而，除了以佔該缺的軍士可能因新制之調整尚未取得相關證照外，這些調整理論上也都會與相關之待遇如職務（專業技術）等級工資進行連動，但在細部的待遇都尚未確立的情況下，解放軍的士兵制度改革儘管已於3月31日實施，但距真正全面落實仍有一段轉換過渡期。
附表一、解放軍士兵軍銜修正前後對照表
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新制
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舊制
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義務兵
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列兵
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義務兵
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列兵
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上等兵
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上等兵
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初級軍士
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下士
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初級士官
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下士
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中士
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中士
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中級軍士
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二級上士
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中級士官
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上士
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一級上士
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四級軍士長
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高級軍士
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三級軍士長
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高級士官
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三級軍士長
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二級軍士長
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二級軍士長
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一級軍士長
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一級軍士長
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資料來源：洪子傑整理自〈努力開創新時代士兵隊伍建設新局面〉，《解放軍報》，2022年4月25日，http://www.81.cn/jfjbmap/content/2022-04/25/content_314349.htm。
附表二、新的士兵制度調整重點內容
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項目
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內容
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軍士分類管理制度
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一是根據崗位職責和工作性質，將軍士分為管理軍士、技能軍士兩類。二是完善崗位編制軍銜制度。差異化編制各崗位的軍銜級別，科學調控軍士隊伍的數量規模和結構比例。三是建立崗位任職資格制度。基於軍士分類管理明確任職標準，實現崗位需求與選人用人的有機統一。
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軍士補充來源渠道
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義務兵選改讓優秀的義務兵可以提前選改軍士。地方招收上，將軍士招收區分為直接招收、定向培養和特招引進3種方式，並訂定招收標準。軍隊院校培養上，逐步探索軍隊院校從高中畢業生中選拔招收生長軍士學員新路子，拓展培養模式，優化素質結構。
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軍士全程擇優選拔機制
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打破現行按固定年限「齊步走」模式。在延續現行大學畢業生士兵、招收軍士可以高定軍銜級別做法的基礎上，將再次入伍士兵一並納入。二是延長中高級軍士服役年限。適當延長中高級軍士的服役年限，實行「4+X」彈性服役。三是增加晉升機會。將中高級軍士原來在本銜級服役期滿4年後「非晉即退」，只有一次晉銜機會，調整為未達到本銜級最高服役年限前，每年都有晉銜機會。四是建立軍士優先晉升、提前晉升、越級晉升制度，將具有參加作戰、執行重大任務經歷，以及受到功勛榮譽表彰、考核結果等次優秀等作為優先條件。
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軍士培訓制度
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軍士培訓調整優化為預選培訓、晉升培訓、任職培訓3種類型。在軍士培訓中實行「雙證書」認定模式，軍士參加培訓既要取得學業證書，還應取得職業資格證書或者職業技能等級證書。三是拓寬培訓渠道。地方院校、科研機構、裝備生產單位等企業事業組織開展軍士培訓，形成軍民深度融合、資源優勢互補的培訓工作格局。
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軍士考核制度
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一是優化考核組織形式。構建以平時考核為基礎、年度考核為重點、選拔考核為重要補充的考核體系。二是調整考核內容設置。細化完善考核內容和評價標準，形成可衡量、好把握的實施規範。三是強化考核結果應用。考核與軍士選拔晉升、培養使用、獎勵懲處以及退役安置緊密結合。
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義務兵制度之調整
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新增義務兵的身份定位、優先補充條件和提前選改軍士制度。優化了提前晉銜、配備使用、培養考核和退出現役制度。明確具有高學歷或者取得技能技術資格的，可以優先補充，從源頭上提升隊伍素質。在分配使用上，建立新兵分配定崗雙向選擇制度。在選拔晉升上，明確了提前晉升上等兵軍銜的條件。
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士兵待遇保障制度
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兩部《條例》明確士兵依法享受相應的政治待遇、工作待遇和生活待遇，並分別對軍士的工資待遇、住房保障、醫療保險以及義務兵的津貼、醫療、撫恤等作了原則規範，具體待遇保障標準還要在專項法規中作出細化明確。
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士兵退役安置制度
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退役類型區分為期滿退役、調控退役和強制退役，在期滿退役基礎上，對不適宜繼續服役的，明確可以隨年度或者隨時安排退役。新增了軍士逐月領取退役金安置方式。在現行自主就業、政府安排工作、退休、供養4種安置方式基礎上，增加逐月領取退役金安置方式。初級軍士以自主就業為主，中級軍士以政府安排工作和逐月領取退役金為主，高級軍士以退休安置為主。
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資料來源：洪子傑整理自〈努力開創新時代士兵隊伍建設新局面〉，《解放軍報》，2022年4月25日，http://www.81.cn/jfjbmap/content/2022-04/25/content_314349.htm。
[1] 〈努力開創新時代士兵隊伍建設新局面〉，《解放軍報》，2022年4月25日，http://www.81.cn/jfjbmap/content/2022-04/25/content_314349.htm。
[2] 解放軍的志願兵役原稱作士官，本次修正後改稱為軍士，最低階為下士。本文全篇以軍士通稱。
[3] 中共認為本次士兵制度改革主要意義在於（一）貫徹習近平關於人才的論述，如加強大學生入伍與提升軍隊專業化水準、（二）加速延攬人才與培養強軍工匠以增強戰鬥力、（三）對進用、訓練、考核、升遷、調職、退伍和待遇福利等制度進行體系設計以推動軍事人員現代化、（四）變革管理理念與方式，強調公平公正與擇優汰劣制度以提升建設管理質效。如同中央軍委政治工作部主任苗華針對「新的士兵制度的重大意義」表示，「……提升備戰打仗士兵供給能力和水平、鍛造技能型工匠型人才方陣、增強軍士專業化穩定性……推動士兵隊伍高質量發展」。詳見，〈新的士兵制度貫徹落實動員部署會在京舉行 苗華出席並講話〉，《解放軍報》，2022年4月27日，http://www.81.cn/jw/2022-04/27/content_10151947.htm。
[4] 中共的兵役制度從1955年《兵役法》的徵兵制，到1984年以義務兵役制為主體的混合兵役制，再到1998年修正的《兵役法》的義務兵與志願兵相結合、民兵與預備役相結合的兵役制度（本條2009年修正時並未修改）。這些年法規上逐步從徵兵制度朝向以募兵制為主的方向過渡。
[5] 〈努力開創新時代士兵隊伍建設新局面〉，《解放軍報》，2022年4月25日，http://www.81.cn/jfjbmap/content/2022-04/25/content_314349.htm。
[6] 有關「精準徵兵」內涵，可參考洪子傑，〈從「山東模式」看近期共軍募兵方式變革〉，《國防安全週報》，第18期（2018年10月），頁1-4。
[7] 專業程度有其標準。例如初級、中級、高級軍士須要分別具備初級技能、中級技能、技師以上技能等級。相關技能等級之證書與中國國家職業資格證書相結合。
[8] 〈權威訪談：士官專業全部納入職業技能鑒定範圍〉，《人民網》，2017年4月14日，http://military.people.com.cn/BIG5/n1/2017/0414/c1011-29210456.html。
[9] 王鹤明，〈我国兵役制度转型趋势及效益分析〉，《法制與社會》，第13期（2021年6月），頁103-104。
[10] 鄧志明、王明鶴、何晨梟，〈基於定向培養軍士創新素質提升的對策研究〉，《中國軍轉民》，第15期（2021年8月），頁51-53。
[11] 目前尚未有全面增加中高級軍士員額之資訊，僅有部分少數之增加。
[12] 〈努力開創新時代士兵隊伍建設新局面〉，《解放軍報》，2022年4月25日，http://www.81.cn/jfjbmap/content/2022-04/25/content_314349.htm。
