簡評法屬玻里尼西亞新增「海洋保護區」之構想
2022.05.20
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壹、新聞重點
2022年4月25日,法屬玻里尼西亞(French Polynesia)兩個小島的市長接受「皮尤慈善信託基金會」(Pew Charitable Trusts)訪問時表示,基於糧食安全與環境保育的出發點,完全支持該「非自治領土」(non-self-governing territory)設立「海洋保護區」(marine protected area)的構想。法屬玻里尼西亞總督弗里奇(Edouard Fritch)曾於2月上旬在法國參加「一個海洋高峰會」(One Ocean Summit)時,提出將於2030年前,在該「非自治領土」東南方海域設置「大禁漁區」(Rahui Nui)的構想。該「海洋保護區」的面積預計為一百萬平方公里。弗里奇並宣布將在今年年底前限制118個島嶼週邊(約五十萬平方公里)僅能使用人工的方式捕魚,將導致商業性漁捕的收穫減少20%。[1]
貳、安全意涵
法屬玻里尼西亞位於南太平洋,土地面積雖僅有三千六百平方公里,但「專屬經濟區」(exclusive economic zone, EEZ)的面積為五百萬平方公里,位居全世界第一。鄰國為2019年9月與我國斷交的吉里巴斯(Kiribati),包含五個群島(請見圖1),分別為「馬克薩斯群島」(Marquesas Islands)、「社會群島」(Society Islands)、「土阿莫土群島」(Tuamotu Islands)、「南方群島」(Austral Islands)及「甘比爾群島」(Gambier Islands)。
圖1、法屬玻里尼西亞所屬群島
資料來源:Maps Of French Polynesia, World Atlas, https://reurl.cc/yrMd1a。
舉世聞名的大溪地(Tahiti)渡假勝地位於「社會群島」,以觀光收入為其主要經濟來源[2];其餘各群島維持自給自足的家計型漁捕生活。以下說明法屬玻里尼西亞設立「海洋保護區」的安全意涵。
一、應對吉里巴斯開放「鳳凰群島」保護區
紐西蘭媒體去(2021)年11月披露,吉里巴斯將開放該國「鳳凰群島」海域供商業漁捕,面積約四十萬平方公里。吉里巴斯為法屬玻里尼西亞的鄰國,在地理位置相近的情況下,難保至「鳳凰群島」從事商業漁捕的船隊,不會在途經法屬玻里尼西亞時順便下網撈捕。法屬玻里尼西亞於此時提出建立「海洋保護區」的構想,應是應對吉里巴斯開放「鳳凰群島」供商業性漁捕而來。附帶說明,該「海洋保護區」的設立構想,自2016年由居民開始推動,並在「皮尤慈善信託基金會」的協助下,結合居民、學者與官員舉辦過多次會議,可說是由民間產生的自發性行動。[3]
二、「糧食安全」與「經濟安全」並重
法屬玻里尼西亞的居民原就重視海洋資源的保育,保留了「禁漁期」(Rahui)的傳統。大型商業拖網漁船的出現,使得南太平洋的漁業資源大幅減少,直接影響到南太國家的「糧食安全」。在「新冠肺炎」肆虐,導致觀光收入銳減的同時,設立「海洋保護區」的想法等於進一步縮限來自漁業的收入,但也凸顯出重視保育的傳統;等於是犧牲短利,來換取長期的「糧食安全」。然而,法屬玻里尼西亞並非一股腦地只重保育,而忽視「經濟安全」。為了減少觀光收入的損失,該國開始允許外人興建海岸線附近的水上小屋及觀光飯店,以在「糧食與經濟安全」上取得平衡,如此咸信能使海洋保育持續下去。
參、趨勢研判
一、「海洋保護區」的執行或成為難題
海洋保育並非僅止於劃分並公告相關區域,「執行力」才是重點。法國總統馬克宏(Immanuel Macron)於2021年6月訪問法屬玻里尼西亞時,曾提出建立「南太平洋海巡網路」的構想,但因「澳英美三邊安全夥伴關係」(AUKUS)的成立而使法國與美、澳兩國產生嫌隙,連帶使得法國無法繼續推動該構想。其後,法國雖於同年11月辦理「第一屆太平洋海巡網路計畫」(The Pacific Coast Guard Project)的線上研討會,卻沒有後續行動。此次設立「海洋保護區」的構想,由海外國土——法屬玻里尼西亞提出,可視為法國地方政府提醒中央政府之舉。「海洋保護區」與「南太平洋海巡網路」相輔相成,缺一不可。前者可由海域所屬國自行規範,但後者則需要區域國家攜手合作。「澳英美三邊安全夥伴關係」的風波若能愈快平息,區域國家共同建立綿密海巡網路的可能性就愈高。但目前尚無跡象顯示該嫌隙已告消弭。因此,法國倡議的「南太平洋海巡網路」短期內恐難建立,「海洋保護區」的執行亦恐成為難題。
二、中國或增加執法船舶進入南太平洋的頻率
不管南太平洋國家增減「海洋保護區」的範圍與否,或難影響無視國際規範的中國漁船在此區域作業。如法屬玻里尼西亞欲設立「海洋保護區」,則中國漁船「誤入」該保護區必將引起國際糾紛;又如吉里巴斯欲開放「海洋保護區」,則中國漁船恐因不遵守相關漁捕規定而肇生違法之疑慮。在這兩種情況下,中國都有正當理由派遣公務船舶前往執法,以維護國際海洋法及「海洋保護區」所屬國家的相關規定。待中國與索羅門群島正式簽署《安全合作協定》後,中國執法船舶更可在索國整補,而增加執法船舶在南太平洋現蹤的頻率。
三、法屬玻里尼西亞或擴大「海洋保護區」
注意到,法屬玻里尼西亞此次新設立的「海洋保護區」位於其領土的東南方,而非位於東北方的「馬克薩斯群島」,亦非位於西南方的「南方群島」。這兩個群島最早推動於所屬群島範圍內建立「海洋保護區」的構想,卻未能在此次宣布成立的「海洋保護區」雀屏中選因而表明將繼續推動之。由於法屬玻里尼西亞明(2023)年將主辦「一個海洋高峰會」,屆時或將宣布成立額外的「海洋保護區」,而可能的地點應該不脫上述兩個群島。
[1] 兩位市長分別為南方群島的拉帕島(Rapa Island)市長Tuanainai Narii 及馬克薩斯群島的努庫希瓦島(Nuku Hiva)市長Benoît Kautai 。請見“French Polynesian Mayors Support Safeguarding South Pacific Ocean and Traditions,” Pew Charitable Trusts, April 25, 2022, https://www.pewtrusts.org/en/research-and-analysis/articles/2022/04/25/french-polynesian-mayors-support-safeguarding-south-pacific-ocean-and-traditions; “French Polynesia Announces Huge Marine Sanctuary,” Radio New Zealand, February 14, 2022, https://www.rnz.co.nz/international/pacific-news/461483/french-polynesia-announces-huge-marine-sanctuary.
[2] 依照歐洲聯盟(European Union)2015年的報告書,觀光收入約佔法屬玻里尼西亞國民生產毛額的7.7%,請見Jose de Bettencourt and Helena Imminga-Berends, Overseas and Countries and Territories: Environmental Profiles (Belgium: Safège Consortium, January 2015), https://reurl.cc/554Vyn.
[3] “French Polynesia’s Austral Islands Take Steps to Protect Their Waters,” Pew Charitable Trusts, April 5, 2016, https://www.pewtrusts.org/en/research-and-analysis/articles/2016/04/05/french-polynesias-austral-islands-take-steps-to-protect-their-waters.