簡析中國《信訪工作條例》
2022.05.20
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壹、新聞重點
2022年4月7日，中共中央與國務院共同發布《信訪工作條例》（以下簡稱《條例》），同時將廢止2005年實施至今的國務院《信訪條例》。「信訪」，即「人民來信來訪」的簡稱，為中國1950年代設立之特有政治表達與權利救濟管道。[1]而此次頒布的《條例》內文指出，「信訪」工作是中國共產黨與中國政府了解社情民意的重要窗口，並整合中共十八大以來歷次「信訪」工作制度的改革成果，具體事項包含完善「信訪」工作的頂層設計、增加網路作為民眾「信訪」手段、落實訴訟與「信訪」分離制度等，更明確黨委、政府、「信訪」工作聯席會議與各層級「信訪」部門於「信訪」工作之定位與權責，《條例》於2022年5月1日正式施行。[2]以下將先點出《條例》對於中國「信訪」工作的重要意涵，並試析其對於未來「信訪」工作與訪民之可能影響。
貳、安全意涵
一、「信訪」工作納入黨的全面領導之下
中共將《條例》由行政法規轉為黨內法規，亦即將信訪工作納入黨的領導之下。[3]《條例》第一條明文點出：「為了堅持和加強黨對『信訪』工作的全面領導，做好新時代『信訪』工作，保持黨和政府同人民群眾的密切聯繫，制定本條例。」與2005年國務院頒布的舊版《條例》制定目的大相逕庭，舊版《條例》第一條為：「為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯繫，保護『信訪』人的合法權益，維護『信訪』秩序，制定本條例。」[4]比較上述條文，新版《條例》強調中共對於「信訪」工作的領導地位，且不再將保護「信訪」人的合法權益視為首要目的。
二、落實「訴訪分離」制度、調整「信訪」工作定位
《條例》落實「訴訪分離」制度，調整「信訪」工作定位。《條例》整合歷次中共中央、國務院與中央政法委發布之相關意見，[5]將民事、刑事與行政訴訟等涉及法律與訴訟的權利救濟事項從「信訪」工作獨立出來，交付有關政法部門依法處置。更進一步來說，過往「信訪」制度為人詬病之處即是「信訪」責重權輕、職能與定位不明確，經常出現「信訪」事項涉及業務超出承辦機關所擁有的權限，導致「信訪」部門成為類似傳遞「信訪」案件的中間人。抑或由於「信訪」同時承載行政權、司法權、監督權等，使得「信訪」工作常製造更多治理矛盾與職能疊床架屋的問題。[6]因此，此次《條例》將訴訟相關「信訪」事項回歸司法部門，同時也將「信訪」事項細分為建議意見類、檢舉控告類與申訴求決類，力求能更有效、權責分明地解決民眾的「信訪」問題。
參、趨勢研判
一、新版《條例》並未對「信訪」根本問題提出解方
《條例》將十八大以來的「信訪」工作改革成果納入，但並未解決中國「信訪」制度產生的根本問題。儘管《條例》已明文規範信訪工作的頂層設計、落實訴訪分離制、明確「信訪」工作定位與有關權責，但並未根本性改變中國「信訪」制度下，中央管控地方「信訪」工作成效所帶來的層層壓力。[7]簡而言之，即是中央為了避免「信訪」引發的社會矛盾上升到中央層級，對其統治合法性產生威脅，因此這也是歷次「信訪」改革嚴格要求「逐級上訪」、避免「越級上訪」發生的原因所在，而「信訪」工作成效也成為地方官員仕途升遷的重點考核項目，使得管控「信訪」成為地方官員的重中之重，而非致力於改善導致人民上訪的真實緣由。
二、中國訪民權益難以改善
中國訪民歷來所面臨的限制，並未因《條例》更動獲得改善。從制度層面上來說，訴訟跟「信訪」分離，並未能使民眾的「信訪」問題獲得改善，更甚者，民眾會採取「信訪」而非法律作為權利救濟手段的原因即在於，司法部門無法有效解決民眾的權益受損問題，也就是民眾對於中國司法體制的不信任。[8]易言之，在中國司法機關未有進一步改革的情況下，可以想見此次《條例》的改變只是名目上或法規文字上的調整，對於民眾「信訪」情況沒有實質幫助。更甚者，《條例》更加強調「信訪」工作的源頭治理與防範，加上「二十大」召開在即，可預見中共加大「維穩」力度，透過「信訪」工作「加強源頭預防、把問題解決在基層」，或將進一步壓縮訪民空間。
[1] 馮仕政，〈國家政權建設與新中國信訪制度的形成與演變〉，《社會學研究》，2012年04期，頁25~48。
[2] 〈中共中央 國務院印發《信訪工作條例》〉，《新華網》，2022年4月7日，http://m.news.cn/2022-04/07/c_1128539845.htm；〈中華人民共和國國務院令第752號〉，《中國國務院》，2022年4月7日，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-04/07/content_5683886.htm；〈為加強和改進新時代信訪工作提供有力制度保障—國家「信訪」局負責人就《信訪工作條例》答記者問〉，《新華網》，2022年4月8日，http://www.news.cn/2022-04/08/c_1128544017.htm。
[3] 李文章，〈開創新時代信訪工作高質量發展新局面〉，《求是》，第9期，2022年，http://www.qstheory.cn/dukan/qs/2022-05/01/c_1128606890.htm。
[4] 〈信訪條例〉，《中國政府網》，2005年5月23日，http://www.gov.cn/zwgk/2005-05/23/content_271.htm。
[5] 包含《關於依法處理設法設訴信訪問題的意見》、《關於建立涉法涉訴信訪事項導入法律程序工作機制的意見》、《關於建設設法涉訴信訪執法錯誤糾正和瑕疵補正機制的指導意見》、《關於建全涉訴信訪依法終結制度的實施意見》、《關於建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見》等。
[6] 江振昌，2006，〈機制與變遷：中國信訪制度的存廢爭議〉，《遠景基金會季刊》，第7卷第4期，頁43-78；于建嶸，2015，〈機會治理：信訪制度運行的困境及其根源〉，《學術交流》，第10期，2015年，頁83-92；馮仕政，2016，〈老問題、新視野：信訪研究回顧與再出發〉，《學海》，第2期，2016年，頁125-142。
[7] 肖唐鏢，2014，〈信訪政治的變遷及其改革〉，《經濟社會體制比較》，第171期，頁127-136。
[8] 于建嶸，2015，〈機會治理：信訪制度運行的困境及其根源〉，《學術交流》，2015年10期，頁92；江振昌，2006，〈機制與變遷：中國信訪制度的存廢爭議〉，《遠景基金會季刊》，第7卷第4期，頁56。