俄烏戰爭下俄羅斯外交動向之觀察
2022.07.15
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壹、新聞重點
自俄羅斯於2022年2月24日以「特別軍事行動」之名入侵烏克蘭後，戰事迄今仍無停歇跡象，而俄羅斯在外交上亦動作頻仍。從今年5月集體安全組織（Collective Security Treaty Organization, CSTO）高峰會與歐亞經濟聯盟（Eurasian Economic Union, EAEU）的歐亞經濟論壇（Eurasian Economic Forum），到6月聖彼得堡國際經濟論壇（St. Petersburg International Economic Forum）與金磚國家（BRICS）高峰會，莫不展現俄總統普欽（Vladimir Putin）亟欲突破困境的意志。
一個完全被國際孤立的俄羅斯，抑或在國際上仍有追隨者的俄羅斯，對俄烏戰爭的後續發展將有所不同。在俄烏戰爭已轉為持久戰，復以俄聯邦安全會議秘書帕特魯舍夫（Nikolai Patrushev）一再強調「特別軍事行動」無最後期限限制，而總統設定的所有目標都將會實現的情況下，[1]俄羅斯的外交動向值得我們關切。
貳、安全意涵
一、安全利益優先，威望利益則讓位於經濟利益
重返昔日超級大國地位係俄羅斯外交一貫不變的目標，惟此屬威望利益，況且在戰事僵持的情況下，經濟因素極可能為後續持久戰的勝負關鍵。如何降低西方制裁衝擊與穩定國內經濟和民心，將是俄羅斯在烏克蘭戰場外的當務之急。故就當前俄國國家利益而言，贏得俄烏戰爭乃最優先的安全利益；其次則為攸關持久戰的經濟利益；大國威望雖為長年追求的目標，但威望利益此時的迫切性卻是最末。俄烏戰爭下的俄羅斯外交動向不脫其國家利益考量的反映，並落實於外交運作。
就安全利益而言，戰場勝負此時取決於軍事實力，而非外交運作；至於俄羅斯近期於所主導之國際組織的外交運作，則反映其對經濟與威望利益的鞏固。
二、俄穩固其外交基本盤為持久戰準備
降低乃至於抵銷西方經濟制裁非但關涉俄國國本，亦攸關未來持久戰的成敗。此即俄副總理奧韋爾丘克（Alexei Overchuk）為何於今年5月歐亞經濟論壇呼籲規劃至2035 年前的歐亞經濟聯盟戰略，並強調促進聯盟的區域化合作與物流鏈，以及創建獨立支付系統和以本國貨幣支付的公共空間，從而促進聯盟的互聯互通。[2] 哈薩克總統托卡耶夫（Kassym-Jomart Tokayev）亦於今年6月聖彼得堡國際經濟論壇，呼籲強化歐亞經濟聯盟潛力與制定聯盟新貿易戰略，並支持俄國「大歐亞夥伴關係」（Greater Eurasian Partnership）倡議。[3]
早在今年3月，俄羅斯為因應西方的經濟制裁，即由其主導的歐亞經濟聯盟與中國商議制定獨立的國際貨幣金融體系，而該貨幣未來將被作為參與國本幣和大宗商品價格指數結算。[4] 凡此莫不為擴大聯盟內部往來，以及加速擺脫由西方控制的國際支付體系，以化解因俄烏戰爭而起的經濟制裁衝擊，從而為日後的持久戰作準備。
三、俄於多邊組織的運作未能盡如己意
在國際組織的多邊參與向來被俄羅斯視為彰顯大國身分與威望的重要布局，而其間又以聯合國（United Nations, UN）最為重要。蓋因俄羅斯為聯合國安理會（United Nations Security Council, UNSC）常任理事國，此一身分正可證明自己為與美國對等的大國。另由俄羅斯主導的國際組織亦為其所側重者。惟俄羅斯當前的國際處境相當不利，例如聯合國大會便於3月2日召開的緊急特別會議，以壓倒性的票數通過對俄羅斯侵略行動的譴責。北極理事會（Arctic Council）七個成員國亦宣布暫停在俄羅斯擔任輪值主席國期間參與理事會與附屬機構所有的活動，而此乃1996年以來首見。
為了避免難堪與威望受損，俄羅斯已陸續退出相關國際組織，但亦未坐以待斃。在5月於莫斯科召開的集體安全組織高峰會，即是俄羅斯透過國際組織彰顯他人支持，並藉以向西方示威之例。儘管與會者肯定集體安全組織在中亞的作用，但哈薩克、吉爾吉斯與塔吉克卻迴避俄烏戰爭議題。在6月的聖彼得堡國際經濟論壇上，普欽除強化對內宣傳穩定民心外，亦趁機拋出俄烏戰爭議題，盼能爭取與會元首的支持。豈料哈薩克托卡耶夫卻託辭「國家完整」與「民族自決」兩大原則的矛盾性，將導致現今國際體系分崩離析而出現五、六百個國家。故托卡耶夫表態不承認科索沃、南奧塞梯或阿布哈茲的國家地位，而對烏東地區的頓內茨克和盧甘斯克兩個共和國的態度亦然。[5] 後續的金磚國家高峰會雖於6月24日發布聯合聲明支持俄烏當面談判。[6] 惟中國與印度此兩大要角卻是明哲保身，未曾就俄烏戰爭公開支持俄羅斯。
參、趨勢研判
一、俄經濟外交運作難有效抵銷西方制裁衝擊
俄羅斯與西方在經濟戰互有往來，勝負仍在未定之天。西方固然囿於對俄國能源的需求，而在對俄經濟制裁未竟全功；惟俄羅斯意圖擴大與盟友的貿易往來，以降低西方制裁衝擊之舉亦未必奏效。歐亞經濟聯盟成員國間以盧布結算的比例雖已高達70%至75%，此雖能避免對美元的依賴，然鑑於俄國國內生產總值即占聯盟產值八成，俄羅斯遭西方制裁仍不免殃及聯盟整體經濟表現。
此即俄羅斯國立高等經濟大學（National Research University Higher School of Economics, HSE）的研究指出，擴大歐亞經濟聯盟內需與一體化並無法有效緩解西方制裁之故。其因在於目前談論聯盟經濟一體化與內需自給自足尚言之過早，近年聯盟內部貿易增長主要體現於數量而非質量。再者，價值鏈雖正成形中，但進程主要存在於成員國間，而非與第三國的協作。此外，相互貿易在成員國貿易總額占比估計最高為15%，仍不及確保市場穩定的40%門檻。相互投資亦不能證明經濟的一體化，2021年相互投資總額即較2020年下跌8.8%，況且自聯盟成立以來，內部投資幾乎都來自俄羅斯。隨著西方經濟制裁加劇，成員國如何平衡「國家利益」與「超國家利益」，以及本國與西方國家經濟關係風險和「次級制裁」風險問題亦隨之浮現。[7] 是以，在歐亞經濟聯盟狀況不容樂觀的情況下，其間的努力僅能稍微紓解西方經濟制裁的衝擊。惟俄羅斯除了加強歐亞經濟聯盟內部合作，與藉此推動對外多元化經貿合作亦別無他法。
二、俄將持續布局以因應未來與西方的對抗
俄羅斯現階段於國際組織至多僅能避免被離棄，與迴避被攻訐其出兵烏克蘭一事。故與重要大國的交往仍有必要，至少得避免其倒向美國而為己增添阻力。
以俄羅斯最重要的兩個盟友——中國與印度為例，兩國雖素來不睦，但對俄烏戰爭卻不約而同模糊以對。中俄兩國此前雖然號稱不是盟友，卻勝似盟友，而且合作沒有上限，但中國在國際上對俄羅斯至多是「不表態」與「不譴責」。中國目前並未公開給與俄羅斯實質的軍事協助，至多是在5月24日「四方安全對話」（Quadrilateral Security Dialogue, Quad）東京高峰會期間於日本海、東海與西太平洋海域上空實施聯合空中戰略巡航；另又於6月下旬「不約而同」地以艦隊繞行日本，蓄意干擾挑釁美國的亞洲盟友。印度的態度亦與中國相似。印度接連在聯合國重要場合以棄權方式表態暗挺俄羅斯之餘，亦未對俄實施經濟制裁。若說中俄兩國對俄羅斯的實質支持，則莫過於趁機低價進口俄國能源，間接支付俄羅斯在俄烏戰爭的軍費。
「敵人的敵人即是朋友」，同受西方制裁之苦的伊朗此時則將俄烏戰爭歸咎於北約東擴，形同公開挺俄。俄伊兩國除合作討論「環球銀行金融電信協會」（SWIFT）支付系統替代方案外，更於今年5月簽署包括石化產業設備與運輸領域的合作協議。土耳其向來為俄羅斯在中東爭取的重點，鑑於土耳其係美國在中東唯一的北約盟友，俄土關係改善即無異削弱北約圍堵俄羅斯的能力。然土耳其此回卻表態譴責俄羅斯並關閉黑海海峽以避免戰爭升級，卻又承諾與俄烏兩國維持關係，欲左右逢源之意不言而喻。
由相關大國態度可知，其對俄烏戰爭立場以自身國家利益為依歸，而無關過往與俄羅斯的關係，然而只要俄羅斯持續與中國和印度往來合作，他日仍有藉以掣肘美國的可能。俄土關係亦同此理。俄伊關係雖可能因伊朗核協議與俄烏戰爭而分歧，畢竟伊朗是替代俄國天然氣的首選，西方國家寄望煉油廠和天然氣廠爆炸損毀嚴重的委內瑞拉顯然不切實際。對西方與美國的嚴重不信任，則讓伊朗視與俄羅斯建立安全聯盟為上策，而此又讓俄羅斯有機可乘。
俄烏戰爭逐漸使世界兩極化為民主國家與威權國家，戰爭終有結束之日，俄羅斯目前雖未能讓上開國家與其同一戰線對抗西方，惟保持往來互動對俄國日後的全球戰略布局仍有助益。可預見的是，俄烏戰爭結束之日即是俄羅斯與西方長期對抗之始，故俄羅斯將持續布局以因應未來的對抗。
[1]“Патрушев перечислил цели спецоперации на Украине,” РИА НОВОСТИ, 5 июля 2022, https://ria.ru/20220705/zond-1800552974.html; Глеб Иванов, “«Правда на нашей стороне». Николай Патрушев — о сроках спецоперации,” Аргументы и Факты, 24 мая 2022, https://reurl.cc/k1D1kK.
[2]“Алексей Оверчук: Пришло время создавать стратегию ЕАЭС до 2035 года,” Правительство России, 26 мая 2022, http://government.ru/news/45519/.
[3]“Пленарное заседание Петербургского международного экономического форума,” Президент России, 17 июня 2022, http://kremlin.ru/events/president/news/68669.
[4]“ЕАЭС и Китай разработают проект независимой международной валютно-финансовой системы,” Sputnik Казахстан, 14 марта 2022, http://government.ru/news/45519/.
[5]“Пленарное заседание Петербургского международного экономического форума”.
[6]〈金磚國家領導人第十四次會晤北京宣言〉，《中國共產黨新聞網》，2022年6月24日，http://cpc.people.com.cn/BIG5/n1/2022/0624/c64387-32455219.html。
[7]Оценка интеграционных процессов ЕАЭС в сфере торговли: 2022 (Москва: Издательский дом Высшей школы экономики, 2022).