評析《北約2022戰略概念》
2022.07.15
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壹、新聞重點
北約（NATO）各國領袖於2022年6月28-30日齊聚西班牙馬德里舉行年度高峰會，會中通過第八版最新的《北約2022戰略概念》（NATO 2022 Strategic Concept）（以下簡稱《戰略概念》），在闡述北約成立之目的與原則、檢視當前面臨戰略環境後，針對優先事項、核心任務與戰略途徑，設定北約未來10年的戰略規劃。[1] 這是自2010年里斯本北約高峰會以來，時隔12年後的再度更新，意義非凡。美國總統拜登（Joe Biden）表示，為因應整體戰略環境急遽改變，特別是「俄羅斯對歐洲構成的直接威脅以及中國對基於規則的世界秩序構成的系統性挑戰」，使得新版《戰略概念》顯得格外地重要。曾為挪威總理的北約秘書長史托騰柏格（Jens Stoltenberg）稱，《戰略概念》是「北約身處危險與競爭不斷升高世界中的藍圖」。[2]
貳、安全意涵
一、強調「集體防禦」對抗任何安全威脅
俄烏戰爭讓北約確切認知安全威脅的急迫性，因此《戰略概念》開宗明義地表示，北約成立之目的在於維護盟邦的自由與安全，而其「最大的責任」則在於確保「集體防禦」（collective defense）機制運行，以對抗來自各方的任何安全威脅。《戰略概念》強調北約是個「防禦性聯盟」（defensive Alliance），正當化北約的擴張，以有別於俄羅斯侵略烏克蘭的擴張行為。《戰略概念》揭示結合北約盟邦間的集體主義，是源自於彼此的「共同價值」（common values）——「個人自由、人權、民主與法治」。《戰略概念》特別強調《北大西洋公約》（North Atlantic Treaty）第五條款簽約國間承諾，此即「針對任何一個成員國發動的武裝攻擊應被視為是對全體成員國發動的武裝攻擊」，呼應前述「集體防禦」表態。對此，拜登總統在北約高峰會記者會還意有所指地特別警告，「對北約盟邦個別的攻擊就是對北約整體的攻擊」。[3]
「集體防禦」機制是「我為人人，人人為我」（one for all, all for one）概念的實踐。此次《戰略概念》強調《北大西洋公約》第五條款的「集體防禦」機制，反映北約對俄烏戰爭下歐洲安全嚴峻態勢的憂心。因為自美蘇冷戰結束以來，第五條款僅被動用過一次，那是在2001年為因應911恐攻事件由北約發起的「鷹援行動」（Operation Eagle Assist）。《戰略概念》指出「嚇阻與防衛能力」，是落實此「集體防禦」承諾的「基礎」（backbone）。因此，《戰略概念》提出三項互具關聯性的「核心任務」（core tasks）——「嚇阻與防禦」（deterrence and defense）、「危機預防與管理」（crisis prevention and management）與「合作性安全」（cooperative security），以確保北約盟邦間的共同防禦和安全。事實上，在馬德里高峰會前夕，北約秘書長史托騰柏格宣布將「從根本上改變聯盟的嚇阻和防禦」，加強在北約東部邊界的防禦，同時將把現行4萬名快速反應部隊的人數擴充將近8倍，使其達到30多萬人的規模，以應對新「戰略競爭時代」。[4]
二、定位俄羅斯「最重大威脅」與中國「系統性挑戰」
《北約2022戰略概念》相較於《北約2010戰略概念》最大的不同，在認知「不和平」戰略環境下，一方面特別強調「嚇阻」概念，另方面加入「危機預防」思維，以因應對俄羅斯「威脅」與中國「挑戰」的最新戰略定性。之前《北約2010戰略概念》在「積極接觸、現代防禦」（active engagement, modern defense）的文件標題下，展現對整體戰略環境的樂觀，認為歐洲—大西洋區域安全大致是「和平」的，而北約面臨傳統攻擊威脅的可能性也低。基本上，當時北約未將俄羅斯視為威脅，也強調北約不構成俄羅斯的威脅，因此北約重視與俄羅斯的戰略合作發展，並希望建立雙邊的「戰略夥伴關係」（strategic partnership），《北約2010戰略概念》也隻字未提中國。[5] 但2014年莫斯科併吞克里米亞（Crimea）後，北約與俄羅斯關係開始惡化，北約秘書長史托騰柏格於2021年布魯塞爾北約高峰會曾表示，北約與俄羅斯的關係正處於「冷戰結束以來的最低點」。在2022年2月俄烏戰爭爆發後，此次《北約2022戰略概念》將俄羅斯從其過去的「戰略夥伴」改定位為「最重大和最直接的威脅」。
《戰略概念》則是將中國定位為「系統性挑戰」（systemic challenges），這是北約1949年成立以來，首次在其最重要戰略計畫文件提及中國，且以負面方式呈現。[6] 《戰略概念》在評估「戰略環境」對中國角色地位作出判斷稱，「中國顯示的野心和脅迫性（coercive）政策，挑戰我們的利益、安全和價值」。《戰略概念》還指出，中俄不斷深化的「戰略夥伴關係」（strategic partnership）以及聯合「暗中破壞（undercut）基於規則的國際秩序的企圖，與我們的價值觀和利益背道而馳。」在美中戰略競爭不斷升高態勢下，《戰略概念》以負面的競爭挑戰者來定性中國，顯示美國與其北約歐洲盟國，對整合過去在中國戰略定位上的歧見，已逐漸產生共識。
參、趨勢研判
一、「合作性安全」將擴大北約盟邦夥伴與境外涉入
盟邦夥伴關係的發展、擴大與深化，是《戰略概念》落實三大「核心任務」中「合作性安全」所不可或缺的必要手段。北約視盟邦與夥伴的「擴大」（enlargement），有利於北約盟邦安全與歐洲區域和平穩定，更可藉此推動歐洲整合的理想。因此，北約此次不顧俄羅斯反對，邀請原屬中立的芬蘭與瑞典加盟。《戰略概念》稱北約在「擴大」盟友上取得了「歷史性成就」，並重申北約「門戶開放」（Open Door）政策，將持續接納同樣持有共同價值觀的歐洲民主國家加入北約；此外還意有所指地強調，只有北約才能決定誰能與誰需要加盟，而不容第三者對此置喙。除盟邦外，《戰略概念》也表達建構夥伴關係對促進彼此共同利益以及區域和平安全的重要性，因此北約承諾將持續發展和波士尼亞、喬治亞與烏克蘭的夥伴關係，但此無疑將加深北約與俄羅斯的緊張對峙。
《戰略概念》首次展現北約的全球戰略視野，其對境外事務的涉入，是值得注意的新趨勢。透過「合作性安全」，北約戰略關注範圍，已不再侷限於原本設定之歐洲—大西洋地區，而是將之擴展至中東、非洲和印太區域。基於安全關係的相互連結性，《戰略概念》更首次肯定印太區域對北約的重要性，承諾將透過強化與印太區域夥伴的對話與合作，共同應對跨區域的挑戰與促進共享的安全利益。此次馬德里北約高峰會，首度邀請日本、南韓、澳洲與紐西蘭等印太國家領袖與會商討全球變局，即展現北約「合作性安全」擴大的具體事例。[7] 不過北約仍是以歐洲—大西洋為主的安全同盟，未來其涉入印太事務的深度與廣度，仍需進一步觀察。
二、北約與中國戰略競爭方興未艾
《戰略概念》將中國定位為「系統性挑戰」，凸顯北約與中國間存有難以解決的結構性矛盾。北約自2019年高峰會《倫敦聲明》（London Declaration）首次將中國定義為「機遇與挑戰」，其後在2021年北約布魯塞爾高峰會公報拉高批評聲調，首次把中國視為「系統性挑戰」。2022年《戰略概念》將之納入，指控中國「使用廣泛的政治、經濟和軍事工具來加強其在世界的存在並投射其權力。同時，它對其戰略、意圖和強化軍事保持模糊」。儘管北約秘書長史托騰柏格多次表示，目前國際局勢並非新冷戰，北約也未將中國視為敵人，但他認為中國對北約的安全構成威脅，而且「中國並不共享我們的價值觀」。[8] 中國的野心、價值觀、脅迫性政策以及中俄戰略夥伴關係這4項結構性挑戰下，使得北約與中國間的戰略競爭關係將難以令人樂觀。
北約在「合作性安全」思維下開始積極涉足印太事務，也將加劇其與中國的衝突機會。面對中國「系統性挑戰」，《戰略概念》表示「我們將捍衛我們共同的價值觀和基於規則的國際秩序，包括航行自由。」史托騰柏格在馬德里北約高峰會時指出，「我們現在面臨戰略競爭的時代……中國大幅增強其武力，包括核武方面，並且霸凌台灣等鄰居」。英國外相特拉斯（Liz Truss）則表示，西方盟友應認知到台灣海峽兩岸和平穩定的重要性，並協助保障台灣有自我防衛的能力。[9] 北約關注中國對台灣的威逼恐嚇，是延續西方七大工業國集團（G7）自2021年《卡比斯灣G7高峰會公報》（Carbis Bay G7 Summit Communiqué）首次對台海和平穩定關注的表態，也是呼應《戰略概念》強化與盟邦夥伴的「合作性安全」建構。對此，北京批評稱「一些北約成員國不停地派飛機、軍艦到中國周邊海域搞軍事演習，製造局勢緊張，挑動矛盾。……他們應該做的是放棄冷戰思維、零和博弈、製造敵人的做法」。[10] 北約加強對台灣的關注，等於踩踏北京敏感的政治紅線，此也勢將複雜化北約與北京間的戰略競爭關係。
[1]“2022 NATO Strategic Concept,” NATO, June 2022, https://reurl.cc/QLMNnM.
[2]“Remarks by President Biden and NATO Secretary General Jens Stoltenberg | Madrid, Spain,” The White House, June 29, 2022, https://reurl.cc/WrnzEL.
[3]同上註。
[4]〈北約擴增快速反應部隊〉，《德國之聲中文網》，2022年6月27日，https://reurl.cc/OAOQAg。
[5]“2010 NATO Strategic Concept,” NATO, November 2010, https://reurl.cc/e3rQLm.
[6]〈北約新戰略概念首提中國 合作應對北京野心脅迫〉，《中央社》，2022年6月30日，https://reurl.cc/Yvxm4X。
[7]〈抗中！北約峰會首擴大 邀日韓紐澳參與〉，《華視新聞》，2022年6月28日，https://reurl.cc/NAWOnQ。
[8]〈北約峰會召開，公報列中國為「系統性威脅」〉，《BBC中文網》，2021年6月14日，https://reurl.cc/7DaYNb；簡湘瀅，〈北約峰會新「戰略概念」 史托騰伯格再談中國議題 稱中國不是北約對手〉，2022年6月23日，https://reurl.cc/x9Rem5。
[9]周昱君，〈北約秘書長稱中國霸凌台灣等鄰居，英外相警告俄烏戰爭恐導致中國誤判而侵台〉，《上報》，2022年6月30日，https://reurl.cc/RrNRNn。
[10]〈新戰略概念出台 美國與盟友譴責中國威脅國際秩序，北京警告北約莫插手亞太〉，《美國之音》，2022年6月30日，https://reurl.cc/Dy0DAj。