探析「歐盟—西巴爾幹會議」的中國因素
2022.07.15
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壹、新聞重點
中國在「巴爾幹」（Balkans）區域擴張的勢力近期引發歐盟高度的關注與不安，聯繫巴爾幹國家動作頻頻。2022年6月23日在布魯塞爾（Brussels）舉行的「歐盟—西巴爾幹領袖會議」（EU-Western Balkans Leaders’ Meeting），會中隱晦談及歐洲各方需要降低巴爾幹區域對中國的依賴。[1] 不久前，歐盟與西巴爾幹國家於2021年10月6日在斯洛維尼亞（Slovenia）舉辦的高峰會中，中國在巴爾幹的角色亦係關注焦點。[2] 歐洲理事會甚至表示為強化歐盟與「巴爾幹」國家的關係，歐盟與巴爾幹的高峰會需要定期舉行。[3]德國柏林「歐洲外交關係協會」（European Council on Foreign Relations）資深研究員索波夫（Vladimir Shopov）認為，歐盟大國近幾年才認知到中國勢力已低調延伸至巴爾幹區域的現實。「歐盟—西巴爾幹會議」反映歐盟回防「巴爾幹」的意圖。在歐盟國家與中國在「巴爾幹」競爭揭幕之當下，本文試圖探析中國在該區擴張之影響力與發展趨勢。
貳、安全意涵
一、巴爾幹國家加入歐盟受挫之際中國加強投資
中國正積極在「巴爾幹」區域內扮演歐盟與俄國以外的第三合作選項，並利用巴爾幹國家加入歐盟之挫折，及未受歐盟法規限制較為彈性的條件，深化與巴爾幹國家的投資關係。自2003年的「帖撒羅尼迦」（Thessaloniki） 歐盟高峰會中確立將吸納西巴爾幹國家進入歐盟為目標至今，僅斯洛維尼亞（Slovenia）與克羅埃西亞（Croatia）於2004年及2013年加入歐盟。蒙特內哥羅（Montenegro）與塞爾維亞（Serbia）於2012與2013年開啟加入歐盟的談判，至今未有結果；阿爾巴尼亞（Albania）、北馬其頓（North Macedonia）、波士尼亞—赫塞哥維納（Bosnia and Herzegovina，以下簡稱「波赫」）與科索沃（Kosovo）連正式入歐盟談判都未啟動。[4] 歐盟內部對歐盟擴張至巴爾幹區域意見不同，例如法國與保加利亞對北馬其頓進入歐盟表示反對，荷蘭與丹麥同意北馬其頓入歐盟，但反對阿爾巴尼亞的加入。[5] 懸置未決的冗長過程逐漸損害巴爾幹國家與歐盟的關係。當評論歐盟於2022年6月23日給予烏克蘭和摩爾多瓦加入歐盟候選國身分時，阿爾巴尼亞總理拉瑪（Edi Rama）公開提醒烏克蘭不要抱持高度幻想，因為北馬其頓已當了17年的候選國，阿爾巴尼亞則係8年。[6] 巴爾幹國家入歐盟的拖延嚴重影響歐盟信用與魄力。
巴爾幹國家加入歐盟過程之阻礙也開啟中國深入該區投資的戰略契機。非政府組織「巴爾幹洞察」（Balkan Insight）截至2021年12月的調查顯示，中國已在巴爾幹地區投入超過320億歐元的資金，橫跨135個建設與合資項目。[7] 「巴爾幹洞察」表示，中國正在接管該區域的冶金（Metallurgy）、採礦、能源與交通運輸產業，而多數合作並不透明，更牽扯疑似貪汙、剝削與環境汙染等爭議。[8] 簡言之，巴爾幹區域國家因未加入歐盟而不受其規範的寬鬆經貿投資領域，也是中國加強對該區域經營的原因之一。從2021年的數據觀察，中國已係西巴爾幹國家的第二大進口國，占比11.6%。[9] 雖然歐盟依舊維持巴爾幹國家最大的貿易夥伴，但中國亦躍升該地區第二大貿易夥伴，這極具戰略意涵。除了天然資源與基礎建設，中國想利用巴爾幹的地緣位置作為連結歐洲市場的門戶（Gateway）。
二、中國於俄烏戰爭期間持續部署巴爾幹能源與農業產業
俄國入侵烏克蘭之際，中國部署巴爾幹能源與農業產業之進程並未停歇。以能源產業來說，2022年5月12日，中國駐「波赫」大使季平特別視察由中國國營企業「中國電力建設集團」承攬的「烏洛格水力發電站」（Hydroelectric Power Plant Ulog），並與當地青年民眾對談，進行公眾外交。[10] 水力發電廠的建造對環境衝擊巨大，不僅破壞森林資源、動物棲息地，更傷害農用耕地。季平此舉凸顯出中國面對俄烏戰爭之動盪，因其支持俄國造成歐洲國家不滿，與主導「16+1合作機制」經濟紅利華而不實的負面結果而充滿憂慮，因此希冀穩固在巴爾幹地區的能源投資產業。
除了鞏固先前的能源投資，中國趁俄國入侵之際更積極深入部署巴爾幹區域的新能源產業。例如中國國營企業「中國電力建設集團」於2022年4月15日於波赫「利夫諾機場」（Livno Airport）附近，與波赫政府簽約，預計建造一座132「毫伏」（MV）的「太陽能電廠」（Solar Power Project）。[11]南斯拉夫游擊隊（Yugoslav Partisans）於二戰期間曾經以「利夫諾機場」作為戰略基地，中國在俄烏戰爭尚未結束的當下，選擇離該軍事要地不遠處建造「太陽能電廠」，似乎未來對該地點有更多規劃。中國國營企業天津電力建設帶頭組成的企業聯合體於2022年3月25日與北馬其頓（Republic of North Macedonia）政府指派的「北馬其頓左卡能源公司」（North Macedonia Zorka Energy Company）簽署40兆瓦的「垃圾發電專案」（Waste-to-Energy Power Generation Project）承包計畫。[12] 該計畫完成後可處理北馬其頓70%的生活垃圾，並推動能源結構升級。
不僅能源，中國於2022年4月8日，在保加利亞正式啟動「中國—中東歐國家農業合作示範區起步區專案」，希冀提高保加利亞的農作物生產，亦強化中國農業影響力輸出。[13] 中國農墾經濟發展中心指出，保加利亞的農業合作計畫係「一帶一路」計畫的一環，期待保加利亞農業示範區表現優異，俾利迎接中國共產黨第二十次全國代表大會順利召開。簡言之，中國在巴爾幹區域的投資夾帶政治宣傳與利益。長期來看，歐洲糧食的供應鏈未來也將是中國延伸影響力的場域。
能源與糧食隨著俄國入侵烏克蘭成為重要戰略物資與議題。俄國正透過能源、糧食危機與可能造成的饑荒作為脅迫手段，威逼他國改變對俄制裁行為。[14] 中國趁各方持續關注俄國入侵烏克蘭之際，強化投資與合資中方在巴爾幹的能源與糧食產業，建構巴爾幹地區新的能源與糧食供給來源。由此可見，中方正企圖形塑巴爾幹地區未來對中國在能源與糧食產業上的不對稱依賴關係。
參、趨勢研判
巴爾幹國家可能陷入中方的債務陷阱
中國對巴爾幹國家的投資不外乎透過中央政策銀行提供的信用貸款，以不透明的援助與投資名義，委任中方國營企業或長期受到政府補助、與中央連結密切的民營企業執行辦理。不論係透過以天然資源換基礎建設的「以物易物」（Bartering）方式，以港口或土地的使用權作為抵押的交換償還方式，或是利用合資營運後的營收償還貸款，接受中國以貸款投資的國家，最終都需要償還中國貸款。換言之，巴爾幹國家可能陷入中國極具爭議的債務陷阱之中，欠下龐大債務，而中國也得以利用債權擴張其影響力。
蒙特內哥羅（以下簡稱「蒙國」）可能是第一個巴爾幹國家疑似落入中方債務陷阱的案例。該國於2014至2015年間與中國進出口銀行簽屬合約，借款8億歐元，委託中國國營企業「中國路橋」（CRBC）建造一條連接「蒙國」的「巴爾港」（Port of Bar）至塞爾維亞「貝爾格萊德」（Boljare）的高速公路。[15] 營建貸款預算後來提高至10億多歐元，利率2%，佔「蒙國」國內生產總值的25%。[16] 「蒙國」於2015年時，其政府欠債佔國內生產總值比例約76.8%，然累積中方營建高速公路的貸款後，政府欠債佔國內生產總值比例於2018年上升至80.9%，成為債務高風險國家。[17] 最重要的是，中方與蒙國簽署的合約規定，若蒙國無法還款，中國將獲得蒙國土地的使用權利，而蒙國將放棄在該土地的主權權利。[18]
《法國24》（France 24）於2021年的現地勘查更發現，「中國路橋」花費6年，耗資10億歐元，卻只完成40公里的路段。[19]「蒙國」前總理克里沃卡維奇（Zdravko Krivokapic）視察公路時也表示不滿，認為這是全歐洲代價最貴的高速公路。[20] 果不其然，「蒙國」於2021年6月正式向歐盟尋求資金援助，欲償還第一期的中國貸款。考量到中國勢力擴張的風險性，歐盟也願意以利率1%的貸款援助蒙特內哥羅償還債務。[21] 蒙國未來是否可以從欠中國的債務全身而退，亦或愈陷愈深，需進一步觀察。
[1]“EU-Western Balkans leaders’ Meeting on 23 June 2022,” European Parliament, June 23, 2022, https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/ATAG/2022/730338/EPRS_ATA(2022)730338_EN.pdf.
[2]“EU-Western Balkans Summit, Brdo pri Kranju, Slovenia, 6 October 2021,” European Council, October 6, 2021, https://www.consilium.europa.eu/en/meetings/international-summit/2021/10/06/.
[3]同註2。
[4]Branislav Stanicek with Simona Tarpova, “China's Strategic Interests in the Western Balkans,” European Parliamentary Research Service, June 2022, https://reurl.cc/g2qk0X.
[5]Georgi Gotev, “France Halts EU Enlargement,” EURACTIV, October 16, 2019, https://www.euractiv.com/section/enlargement/news/france-halts-eu-enlargement/.
[6]“Balkan Leaders Frustrated over Stalled EU Membership Bids as Bloc Moves to Grant Candidate Status to Ukraine, Moldova,” RFE, June 23, 2022, https://www.rferl.org/a/balkan-eu-membership-summit-frustration/31912243.html.
[7]Bojan Stojkovski et al. “China in the Balkans: Controversy and Cost,” BIRN, December 15, 2021, https://reurl.cc/RrZnXr.
[8]同註7。
[9]“Western Balkan Countries Trade with Main Partners, 2021,” Eurostat, 2022, https://reurl.cc/q5lzkp.
[10]〈駐波黑大使季平赴烏洛格水電站專案考察調研〉，《中國—中東歐國家合作秘書處》，2022年5月18日，http://www.china-ceec.org/chn/jmhz/202205/t20220520_10690043.htm。
[11]〈波黑索爾布斯（布林達）132MW光伏電站項目 EPC合同在塞拉耶佛簽署〉，《中國—中東歐國家合作秘書處》，2022年4月18日，https://reurl.cc/k1zNXG。
[12]〈中國能建簽約北馬其頓垃圾發電站項目〉，《中國—中東歐國家合作秘書處》，2022年3月25日，http://www.china-ceec.org/chn/jmhz/202204/t20220401_10662026.htm。
[13]〈中國—中東歐國家農業合作示範區起步區專案”正式開工〉，《中國農墾經濟發展中心》，2022年4月12日，https://reurl.cc/yrzbGl。
[14]Ivana Kottasová, “Why Russia Is Being Accused of Using Food as A Weapon of War,” CNN, June 10, 2022, https://reurl.cc/ZA6a9V; Beyza Binnur Donmez, “Russia Uses Energy as Weapon, Diversifying Suppliers a Must: NATO Chief,” Anadolu Agency, June 28, 2022, https://reurl.cc/9GKoR8.
[15]“Chinese Loan and Indebtedness of Montenegro,” European Parliament, 2022, https://reurl.cc/n186Nn.
[16]“Examining the Debt Implications of the Belt and Road Initiative from a Policy Perspective,” Center for Global Development, 2018, https://reurl.cc/g2qkGp.
[17]同註16。
[18]同註15。
[19]“Montenegro’s Highway to Debt: Unfinished Chinese Road Comes with Strings Attached,” France 24, August 30, 2021, https://www.france24.com/en/tv-shows/focus/20210830-montenegro-s-highway-to-debt-unfinished-chinese-road-comes-with-strings-attached.
[20]同註19。
[21]“Montenegro Getting European Help to Refinance Its Massive China Debt,” Radio Free Europe, June 23, 2021, https://reurl.cc/Gx3Znp.