2022年美日韓領袖高峰會觀察
2022.07.15
瀏覽數
2221
壹、新聞重點
美國總統拜登（Joe Biden）、日相岸田文雄、韓國新任總統尹錫悅2022年6月29日藉參加北約高峰會（NATO Summit）的機會舉行美日韓領袖高峰會。適值在歐洲地區，面臨俄羅斯侵略烏克蘭；在印太地區，則有中國經濟與軍事脅迫、北韓可能進行核武試爆，國際安全情勢日趨嚴峻。三國領袖自2017年9月會面後，因日韓歷史問題致使雙邊關係緊繃，已近5年無會面的機會，雖然此次會面僅約25分鐘，且聚焦北韓問題，[1] 然期間尹錫悅表明願意加強在北韓議題的合作，日本則希望韓國採取實際行動緩和雙邊緊張關係，這對積極推動三邊合作的美國來說，將是重要的起點，以下對此提出觀察。
貳、安全意涵
一、擴大美日韓三邊合作為美國印太戰略重要政策
過去美日韓三邊合作主要在應對北韓問題，這也是韓國願意強化三邊合作的主要驅力，但近年三國合作逐漸將觸角擴及其他安全議題。拜登政府上台後，美國為應對與中國戰略競爭，特別重視與友盟、夥伴國家之間的合作。2021年公布的《美國印太戰略》（Indo-Pacific Strategy of the United States）即指出，日本與韓國必須緊密合作以應對印太主要挑戰，除北韓問題，其他如「基礎設施、關鍵技術與供應鏈、婦女權益，三國應發展機制協調區域戰略」。[2] 2022年2月，文在寅總統卸任前，美日韓在夏威夷舉行外長會議，聯合聲明也強調三邊合作對全球挑戰的重要性，承諾擴大區域與全球安全與經濟合作，同時譴責北韓試射飛彈，三位外長強烈反對任何企圖修正現狀與增加區域緊張的單邊行動，也強調「台海和平穩定的重要性」。[3]
面對烏俄衝突及韓國新政府上台，美日韓三國領袖藉北約領袖高峰會時機舉行會談，美國白宮新聞稿形容是「歷史性會談」，對促進印太議題合作，特別是共同應對北韓大規模毀滅性武器與飛彈計畫威脅具重要意義。[4] 面對走走停停的三邊合作，三位領袖各自克服來自內部政黨挑戰、安全戰略利益或中國因素等挑戰，為深化三邊合作邁出第一步。
二、美日對中立場較一致、韓國較溫和
在應對中國威脅上，美日韓採取不同應對策略。美國將中國視為戰略競爭者，認為中國破壞以規則為基礎的國際秩序；日本也強調國際秩序正遭受中國危害；但韓國將重點置於北韓威脅，避免對中國有批評的言詞。美日韓同意在應對北韓問題上加強合作；但在中國問題上，根據2022年5月拜登訪問日本共同發表的《美日領袖聯合聲明》（Japan-U.S. Joint Leaders’ Statement）表明，「中國經濟脅迫等行為不符合以規則為基礎的國際秩序」，關切中國持續提升核武，應增加透明度；強烈反對在東海任何單邊企圖改變東海現狀；反對在南海非法海洋主張、島礁軍事化及脅迫活動；強調《聯合國海洋法公約》（UN Convention on the Law of the Sea, UNCLOS）航行自由的承諾；兩人在對台立場表明維持不變，重申台海和平與穩定對國際社會安全與繁榮不可或缺，他們鼓勵和平解決兩岸議題。[5] 岸田更在北約高峰會對烏克蘭可能是明日東亞表達強烈危機感，呼籲國際社會團結展現以武力單邊改變現狀都將不會成功。[6]由這些發言可看出，美日對中國的立場較為相近。
反觀韓國在中國問題上，則較為溫和，不若美日直接。尹錫悅2022年5月在《美韓領袖聯合聲明》（United States-Republic of Korea Leaders’ Joint Statement）雖表明反對一切危害國際秩序的行為、重視維護自由、繁榮與安全的印太地區，但未明示批評中國，對台則「重申維持台海和平與穩定的重要性為印太區域安全與繁榮基本要素」；[7]對照文在寅2021年5月《美韓領袖聯合聯合聲明》（U.S.-ROK Leaders’ Joint Statement），反對所有破壞、威脅規則為基礎的國際秩序，同樣未指明中國；對台議題則是，「維持台海和平與穩定的重要性」；[8] 文在寅與尹錫悅對中國採「不點名批判」、也同意台海和平的重要性，由於本次會面是韓國初期參與三邊、北約合作，相較於自由派立場的文在寅，尹錫悅似乎較願意與各國在中國問題採取更為一致的態度。
參、趨勢研判
一、三邊合作將由北韓、印太，逐步擴大到歐洲安全
日本作為全球第三大經濟體，不但是七大工業國家（G7）唯一亞洲成員，近年日本與美國、北約在國際安全議題也不斷深化合作，使日本成為美國最為重要的印太友盟。安倍晉三內閣積極推動「積極和平主義」外交政策、修訂「和平安全法制」擴大自衛隊全球活動；但首相岸田文雄出席本屆北約領袖高峰會，成為首位與會的日本首相，仍被視為日本安保政策的重大突破。事實上，日本與北約2014年制定的「個別夥伴合作計畫」（Individual Partnership and Cooperation Programme, IPCP），曾於2018、2020年兩度修訂，岸田在本屆會議已表達，希望推動網路防衛及海洋安全保障、擴大防衛部門合作，並參與北大西洋理事會（North Atlantic Council, NAC）決策會議，同時希望擴大雙方在「網路防禦」、「海上安全」、「人道救援∕災害防救」、「軍控∕不擴散∕裁軍」、「防衛科技」、「婦權」、「人類安全」、「公共外交」、「防衛安全」等常態性合作。[9]
韓國則自2012年與北約簽署「個別夥伴合作計畫」，2017年修訂計畫，雙方在「網路」、「不擴散」、「救災」、「反恐威脅」及「核生化放防護」等，維持常態性合作關係。[10] 尹錫悅在本次美日韓領袖高峰會指出，「面對北韓挑釁，要依照原則強力應對，三國要密切合作，讓北韓重回談判桌」，希望三邊夥伴關係能成為「全球和平穩定的另一個中心支柱」；[11] 尹錫悅在北約領袖高峰會上，也強調共同應對北韓威脅，同時與多個歐洲國家領袖及組織領導人會面，[12] 並宣示將制定韓國印太戰略，足見其推動三邊合作及參與國際安全事務的強烈企圖。在中俄持續挑戰國際秩序的當下，岸田文雄與尹錫悅在受邀出席北約會議，成為北約亞太夥伴國（NATO Asia-Pacific Partners, AP4）成員，並恢復美日韓領袖高峰會，足見美建立全球價值同盟的戰略企圖，三國在印太與歐洲安全事務的合作料將持續深化。
二、美日韓合作將受到日韓關係走向之影響
針對日本、韓國參加北約活動，中國外交部批評北約「挑動集團對抗，搞拉幫結派『小圈子』那一套不得人心」，對於韓國也表達「願意共同努力，推動雙邊關係向前發展，共同致力於維護和促進亞洲的和平、穩定與發展」。[13] 顯見中國仍積極拉攏韓國。從過去發展來看，日韓關係隨著韓國總統隸屬保守派或自由派、日本首相對二戰歷史的態度、「獨島∕竹島領土爭議」，雙邊關係時好時壞。文在寅總統任內，兩國因「二戰徵用工」、「慰安婦」、「獨島∕竹島」等問題關係緊張，李明博、朴瑾惠任內，日韓關係則趨向緩和。韓國總統尹錫悅在當選隔天即與岸田通話，兩人表明願意共同改善關係；尹錫悅4月也派遣特使赴日傳遞願意改善雙邊關係親筆信。[14]
從此次三國領袖高峰會會後並未發表聯合聲明，說明三國合作仍未開展具體合作，另外韓國國立海洋調查院所屬調查船「海洋2000」（Hae Yang 2000）5月29日曾赴獨島∕竹島附近專屬經濟海域從事水文調查，該島現由韓國實際控制，經日本海上保安廳發現，引發日本外務省強烈抗議。[15] 此舉可看出日本在靜待韓國採取實際緩和緊張關係時，韓國希望同時顧及領土主權及韓日關係穩定的困難，往後美日韓三邊合作能否取得進展，仍有待韓日共同努力。
另外，北約通過《戰略概念》（2022 Strategic Concept）文件首次提及中國，並認為中國的野心與壓制政策對北約盟國的「利益」、「安全」和「價值」構成挑戰，也關注中俄深化戰略夥伴關係、企圖削弱以規則為基礎的國際秩序，均違反北約價值與利益。[16] 美日對此立場均有高度共識，反觀尹錫悅能否順利協調國內不同勢力，消除中國因素障礙，不但是參與國際事務的前提，也是化解日韓低盪關係的條件，而這仍有待後續觀察。
[1]〈韓美日首腦在25分鐘的會談上討論朝核問題應對方案……牽制中國的步伐也備受關注〉，《韓民族日報》，2022年6月29日，https://china.hani.co.kr/arti/politics/11367.html。
[2]“Indo-Pacific Strategy of the United States,” The White House, February 2022, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf, p. 17.
[3]“Joint Statement on the U.S.-Japan-Republic of Korea Trilateral Ministerial Meeting,” U.S. Department of State, February 12, 2022, https://reurl.cc/7Dx28l.
[4]“Readout of President Biden’s Trilateral with President Yoon Suk Yeol of the Republic of Korea and Prime Minister Fumio Kishida of Japan,” The White House, June 29, 2022, https://reurl.cc/6ZzgOk.
[5]“Japan-U.S. Joint Leaders’ Statement: Strengthening the Free and Open International Order,” The White House, May 23, 2022, https://reurl.cc/0prXg9.
[6]“Outcome of Prime Minister Kishida's Attendance at the NATO Summit Meeting,” Ministry of Foreign Affairs of Japan, June 29, 2022, https://www.mofa.go.jp/erp/ep/page4e_001264.html.
[7]“United States-Republic of Korea Leaders’ Joint Statement,” The White House, May 21, 2022, https://reurl.cc/4105ZV.
[8]“U.S.-ROK Leaders’ Joint Statement,” The White House, May 21, 2021, https://reurl.cc/6Z60gd.
[9]“Individual Partnership and Cooperation Programme Between Japan and NATO,” Ministry of Foreign Affairs of Japan, June 26, 2020, https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/100068529.pdf.
[10]“ROK and NATO Sign Revised ‘Individual Partnership and Cooperation Programme’,” Ministry of Foreign Affairs of R.O.K, November 1, 2017, https://reurl.cc/2Z2re6.
[11]“President Urges Stronger Global Resolve on NK;s Nuclear Program,” Ministry of Foreign Affairs of ROK, July 1, 2022, https://reurl.cc/410zER；〈韓美日首腦時隔5年恢復三角合作…聯合收緊朝鮮資金鍊〉，《朝鮮日報中文網》，2022年6月30日，https://reurl.cc/7D1DO1。
[12]“President Yoon to Attend NATO Summit, Hold Talks with 10 Nations,” Office of the 20th President, June 23, 2022, https://eng.president.go.kr/media/press.php?pagenumber=1&at=view&idx=61.
[13]〈2022年6月30日外交部發言人趙立堅主持例行記者會〉，《中國外交部》，2022年6月29日，https://reurl.cc/XjnEW3；〈2022年6月29日外交部發言人趙立堅主持例行記者會〉，《中華人民共和國外交部》，2022年6月29日，https://reurl.cc/k1AXN9。
[14]“Press Conference by Foreign Minister HAYASHI Yoshimasa,” Ministry of Foreign Affairs of Japan, April 26, 2022, https://reurl.cc/6ZzQVV; “Telephone Talk between Prime Minister Kishida and President-elect of the Republic of Korea Yoon Suk-yeol,” Ministry of Foreign Affairs of Japan, March 11, 2022, https://www.mofa.go.jp/a_o/na/kr/page1e_000380.html.
[15]〈韓國船隻竹島周邊進行水文調查 日本強烈抗議〉，《中央社》，2022年5月29日，https://www.cna.com.tw/news/aopl/202205290227.aspx。
[16]“2022 Strategic Concept,” NATO, June 29, 2022, p.5, https://www.nato.int/strategic-concept/.