續約《自由聯合協定》以因應中國在南太平洋的擴張
2022.07.15
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壹、新聞重點
美國總統拜登（Joe Biden）任命的尹汝尚（Joseph Yun）特使，於今（2022）年6月14日至16日率團至馬紹爾群島（The Republic of the Marshall Islands）進行訪問，於美軍基地內就如何續約將在明年到期的《自由聯合協定》（Compact of Freely Association, COFA）進行首次正式談判（請見附圖）。雙邊代表在談判後表示，兩國下一輪談判將於7月底在華盛頓特區舉行，且有望在9月底前簽署合作備忘錄（Memorandum of Understanding, MOU）。[1]值得注意的是，密克羅尼西亞聯邦（Federated States of Micronesia）與美國簽署的《自由聯合協定》亦將於明年到期，續約與否卻無任何進展。
貳、安全意涵
《自由聯合協定》主要的目的是在經濟上援助馬紹爾群島、密克羅尼西亞聯邦及帛琉（Palau）等三國，以換取美國在這三國採取軍事行動的權利。前兩國與美國簽署的協定將於2023年到期，與後者的協定則將於2024年到期。
一、中國向南太推展勢力促使美國警覺
美國資深外交官尹汝尚本已退休，但因拜登於今年3月23日的任命而出任美國總統特使，專責處理《自由聯合協定》的續約事宜。自今年3月受命以來，6月14日至16日的馬紹爾群島之行，是尹汝尚首次出訪南太平洋，緊接在王毅5月25日至6月4日的南太訪問之後。由於王毅此次訪問南太的外交動靜太大，雖計劃與太平洋各國簽署「全面協議」卻無功而返，但已然引起美國及澳洲等國的警覺。尹汝尚的出訪馬紹爾群島，並商談《自由聯合協定》的續約事宜，可視為美國積極鞏固其在南太平洋勢力的動作。[2]
二、美國或提出了令馬紹爾群島無法拒絕的好條件
美國要與馬紹爾群島續約《自由聯合協定》，需妥善處理經濟、氣候變遷、核子汙染賠償及瓜加林環礁（Kwajalein Atoll）的美軍飛彈靶場等問題。雖然馬紹爾群島的高層曾在華盛頓特區與尹汝尚多次交換意見，且相談甚歡，然而並未進行正式談判。尹汝尚6月率團訪問馬紹爾群島，三天的時間內便完成了雙邊談判，且預期一個半月後在美國進行第二次談判，三個半月後簽署合作備忘錄。從時程上來看，第一次與第二次談判相距的時間甚短，雙方應是在諸多方面已經達成相當程度的共識，因而第二次談判的時程無須相隔過久。進一步來看，或是美方提出的條件甚好，好到馬方無法拒絕之故。
三、美國感受到中國帶來的「時間壓力」
承上，美國之所以與馬國談判進展迅速，究其原因，應與中國造成的時間壓力有關。儘管王毅5、6月之南太行未能與南太十國簽署「全面協議」，癥結點恐怕僅在於操之過急，未在「中國—太平洋島國外長會」上先行討論，便準備進行簽署儀式。「反過來說，若溝通充分，解除了太平洋島國的疑慮，則『全面協議』未嘗不能簽署」。[3] 此外，中國與太平洋島國在今年尚有「第二屆中國—太平洋島國農業部長會議」及「中國—大洋洲及南太地區國際貿易數位博覽會」，簽署「全面協議」的機會仍在。美國或是在此種中國造成的時間壓力下，加速處理與馬紹爾群島續簽《自由聯合協定》的談判。
參、趨勢研判
一、馬紹爾群島應會如期續約《自由聯合協定》
從中國近期在南太平洋地區的動作，如4月已於索羅門群島簽訂《安全合作協議》及6月企圖簽署「全面協議」來看，已使美國警覺到中國勢力的加速擴張。在時間的壓力下，美國或會如期於7月底舉行與馬紹爾群島的第二次談判，並於9月底簽署合作備忘錄。畢竟該協定將於明年到期，而續簽也有其必要性，兼以中國勢力的進逼，晚簽不如早簽。因此，美國應會如期與馬紹爾群島續約《自由聯合協定》。
二、與密克羅尼西亞聯邦的續約條件或將不如預期
馬紹爾群島由於存在核子污染的問題，原本應該是《自由聯合協定》的國家中，最難與美國續約的一國。然而，就目前的談判進度而言，馬紹爾群島遙遙領先，極有可能最快與美國續約。在這樣的情況下，連最難談的國家都談得下來，密克羅尼西亞聯邦可能因而失去談判的籌碼。
值得注意的是，同樣都在明年到期，美國為何或將先與馬紹爾群島續簽《自由聯合協定》，而非與密克羅尼西亞聯邦？特別是密國總統帕努埃洛（David Panuelo）曾於4月時赴華盛頓特區與尹汝尚及美國國家安全顧問蘇利文（Jake Sullivan）會晤，並攜帶了一份密國的需求清單。[4] 然而，尹汝尚首次出訪南太平洋，僅拜訪了馬紹爾群島，並未回訪密克羅尼西亞聯邦。此外，密國在王毅5、6月的南太行前，先行披露「全面協議」的內容，阻擋中國勢力在南太的擴張，在某種程度上應該有助於續簽《自由聯合協定》。然而，密國在續簽的進度上，目前遠落於馬紹爾群島之後；連第一次正式談判都尚未啟動，遑論續約。原因或許就出在帕努埃洛總統所提出的那份清單。換句話說，可能是清單的內容難以讓美國政府接受，因此造成續約進度的延宕。而美國與馬紹爾群島續約《自由聯合協定》後，可能帶給密克羅尼西亞壓力，造成若不讓步則續約無望的情況。在此情況下，密克羅尼西亞的續約條件將低於4月提出的清單。
附圖、美國與馬紹爾群島之談判團隊合影
資料來源：Ministry of Foreign Affairs and Trade, Republic of the Marshall Islands, https://reurl.cc/Yvybpl.
[1]〈馬紹爾與美國自由聯合協定 有望年底前續簽〉，《中央社》，2022年6月18日，https://www.cna.com.tw/news/aopl/202206180134.aspx；“US, Marshall Islands Eye New Security Deal by Year End,” The Defense Post, June 20, 2022, https://reurl.cc/p1On0b.
[2]澳洲外長黃英賢（Penny Wong）亦積極出訪，鞏固邦誼，於5月26日6月17日訪問斐濟（Fiji）、薩摩亞（Samoa）、東加（Tonga）、紐西蘭（New Zealand）及索羅門群島（Solomon Islands）等國。
[3]章榮明，〈太平洋島國拒簽中國「全面協議」之觀察〉，《國防安全雙週報》，第56期，2022年6月22日，https://indsr.org.tw/respublicationcon?uid=12&resid=1901&pid=2758。
[4]“President Panuelo Announces to U.S. Special Presidential Envoy Joseph Yun & U.S. National Security Advisor Jake Sullivan the FSM’s Proposed Package of Compact of Free Association Provisions, Extensions, & Amendments,” FSM Public Information, April 22, 2022, https://reurl.cc/VDkpvY.