由ODA至OSA: 簡評日本對外援助政策轉變
2023.05.03
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壹、新聞重點
4月5日,日本國家安全保障會議(NSC)決議,將創設向友好國家提供防衛裝備的新制度「政府安全保障強化能力支援實施方針」(Official Security Assistance, OSA)。在此制度下,日本政府將基於強化國防、人道援助及促進國際和平等原則,對未直接涉入國際紛爭的國家提供防衛設備。[1] 日本自20世紀以來均是「政府開發援助」(Official Development Assistance, ODA)大國,該國於現行ODA政策範疇外新設OSA制度是否意味日本對外戰略出現變化,殊值關注。
貳、安全意涵
一、啟動OSA之背景:印太戰略形勢與日本對外戰略的改變
近年,在中國綜合國力提升背景下,印度太平洋地區之戰略形勢已急遽改變。由日本政府近期各式官方文書觀之,可發現該國決策者的安全觀已產生巨大變化。以日本對外戰略文件中位階最高的《國家安全保障戰略》為例,2013年發行的首部戰略明確定義日本所期盼實現的國際環境為「以自由、民主主義為基礎,在自由開放的國際環境中,以海洋國家之姿維持成長與繁榮」。[2] 日本2022年新版戰略對其所期盼的國際環境雖未見改變,然而其首段敘述即指出「在國際社會劇變的現況下,由於國際權力平衡的變化,國際社會現已無法持續確保和平與發展」。而造成上述變化的主因,即在「部分不認同普世價值的國家,意圖基於特定的歷史觀與價值觀,改變既有國際秩序」。[3]
鑒於日本決策者安全觀內涵的變化,該國勢必面臨對外戰略之調整。對此,無論新、舊版的《國家安全保障戰略》,均將政府開發援助列為遂行國家戰略的主要手段之一,而在國際局勢劇變的背景下,亦促使日本政府調整其對外援助模式,期能維持並創造該國所期望的「有利戰略形勢」。
二、OSA的具體影響:由「新重商主義」到區域安全形勢的創造者
《國家安全保障戰略》為日本最上階的安全保障指針,在2022年12月公布時即已預告將在既有的ODA援助制度之外,對價值觀相符之國家提供防衛裝備、物資及基礎建設。而本次新發布的「政府安全保障能力強化支援實施方針」(OSA),則提供了遂行此戰略的施行細則。[4] 若僅由實施方針內容觀之,日本由既有的ODA跨足OSA似乎僅是由提供一般硬體援助轉變為提供防衛裝備,然此舉實際上牽涉更多關於政治價值觀的判斷。自1950年代以來,日本的對外援助由彌補戰爭責任逐步發展至基於「新重商主義」的援助模式,亦即其最大目的係促進日本取得戰略資源、開拓新興國家市場、維持日本產業國際競爭力及因應國內景氣衰退等。[5] 然而,日本正式宣告其跨足OSA領域後,其對外援助的最大意義已不僅止於「創造對日本有利的經濟環境」,而是以制定安全規則、以「區域的共同利益」作為最大目標。換言之,日本在形塑OSA具體政策的同時,也逐漸成為形塑地區安全保障環境的主導者之一。而日本政府確立OSA政策,意味該國已由「專守防衛」跨足「地區安全形勢的創造者」,可謂日本在防衛政策上的最大突破。
參、趨勢研判
一、維護日本海洋安全將成OSA政策關鍵
對於日本政府的新政策,中國學者稱日本「謀求軍事鬆綁和大國地位」,[6] 然由日本政府的援助指針觀之,其目的並非純粹的軍事援助或武器出口。對於日本政府實施OSA支援之具體範疇,上述實施方針中第一點即指出「基於法律支配的和平、安定、安全」,具體手段為「支援特定國家提升安全能力及嚇阻力,以此提升其對區域和平、安定、安全之貢獻」。由該文件列舉的領海(空)警備監視偵察能力、反恐及反海盜等具體項目觀之,可發現日本政府有意將援助方針與海上及空中的自由航行進行連結。據日本媒體報導,該方針實施後第一波援助目標將是菲律賓、馬來西亞、孟加拉與斐濟等國,[7]其共通點除位居自由開放印太戰略(FOIP)涵蓋之範圍外,菲律賓、馬來西亞及孟加拉等國更是維繫日本海上航路(Sea Lane)暢通無阻的重要沿岸國家。
與ODA制度龐大的外緣金額相較之下,日本今年度的OSA外援預算僅有20億日圓。[8] 考量國際環境變化及日本應採取的相應作為,此金額未來勢將繼續攀升,而其具體援助手段及最終目標,料將集中於關乎日本海洋安全的當事國。
二、中國政府難以高調批判日本OSA政策
日本4月5日公布OSA後,中國政府對此異常低調,其後的外交部例行記者會亦未觸及此議題,推測出自以下原因:[9] 第一,據日本媒體報導,王毅在「二十大」後積極敦促日本外相訪中。[10]對照中國在「二十大」後積極與國際社會互動,推測主因在於中國需要重振經濟,當前最大目標就是避免如俄國般遭受國際社會圍堵,故中國在「二十大」後積極修復對外關係,更不宜在此時升高與日本的對立; 然而中國若以此攻擊日本,等同承認南海存在領海(土)爭議,與中國政府主張不符。此外,日本提供的援助目前多是海巡船隻而非海軍艦艇,使受援助國得以牽制、偵查中國的動向,卻又不至於大幅度升高南海的對立。
然而,中國政府未高調反應日本的OSA政策,或許僅是基於當前國際環境不利其為中日間的競爭升溫。考量日本OSA援助規模尚處萌芽階段,其距離改變區域形勢平衡尚有極大距離。隨日本政府OSA之規模及影響逐漸擴大後,或將在中日間發展出新一輪的競爭
[1]〈政府、友好国軍に装備品供与 第三国への移転は禁止〉,《日本経済新聞》,2023年4月6日,https://www.nikkei.com/article/DGXZQOUA051RE0V00C23A4000000/。
[2]〈国家安全保障戦略について〉,《内閣官房》,2013年12月17日,https://www.cas.go.jp/jp/siryou/131217anzenhoshou/nss-j.pdf。
[3]〈政府安全保障能力強化支援の実施方針〉,《外務省》,2023年4月5日,https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/100487214.pdf。
[4]〈政府安全保障能力強化支援の実施方針〉,《外務省》,2023年4月5日,https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/100487214.pdf。
[5]片田さおり(Saori N. Katada)著,三浦秀之譯,《日本の地経学戦略》(東京:日本経済新聞出版,2022 年),頁 182-184。
[6]〈項昊宇:警惕日本援外戰略的軍事安全轉向〉,《工商時報》,2023年4月14日,https://ctee.com.tw/livenews/gj/chinatimes/20230414002591-260408。
[7]〈同志国の軍支援へ 新制度「OSA」フィリピンなど4カ国に〉,《産経新聞》,2023年4月5日,https://reurl.cc/eXlr6M。
[8]同註解7。
[9]截至2023年4月25日為止,中國外交部例行記者會未對日本OSA政策提出評論。
[10] 〈中国外相、林外相に訪中を再要請 「具体的な時期調整」〉,《日本経済新聞》,2023年2月3日,https://www.nikkei.com/article/DGXZQOUA032KC0T00C23A2000000/。