從北約外長會議看北約戰略調整
2023.05.03
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壹、新聞重點
2023年4月4至5日,北大西洋公約組織(North Atlantic Treaty Organization, NATO,下稱「北約」)舉行外長會議,由秘書長史托騰伯格(Jens Stoltenberg)主持,除了歡迎芬蘭加入「北約」,另邀請日本、南韓、澳洲、紐西蘭等國家參加該會議,共同討論俄羅斯入侵烏克蘭、中國威脅、增加國防預算提升自我防衛能力等相關議題。上述發展,呼應俄羅斯入侵烏克蘭之後《北約2022年戰略概念》(NATO 2022 Strategic Concept)所提出的戰略調整。[1]後續發展,值得關注。
貳、安全意涵
一、俄羅斯入侵烏克蘭使北約戰略環境出現變化
「北約」透過提出戰略概念(Strategic Concept)指引「北約」戰略與發展。在俄羅斯入侵烏克蘭之後,「北約」在2022年6月提出《北約2022年戰略概念》,強調俄烏戰爭、大國的戰略競爭及威權政權的擴張等因素,導致歐陸地區及全球陷入不穩定的局面,挑戰「北約」的價值和利益,所以提出新的戰略概念,指引「北約」未來的走向。《北約2022年戰略概念》闡明「北約」對整個歐洲-大西洋地區安全的觀點,認定此場戰爭的直接影響是使整個歐洲地區不再享有和平,且其影響具全球性,促使整個國際戰略環境轉向惡化,關鍵原因就是國際上的威權政權不僅挑戰民主國家的價值、利益及體制,同時發展各種軍事力量,包含核武、傳統武力與飛彈等,改變國際規範和秩序。[2]
延續《北約2022年戰略概念》的思路,在此次會議中,各國討論俄羅斯入侵烏克蘭對全球的影響,一個重要的研判就是,該場戰爭對世界上的威權政權釋放危險訊號,認為可以透過武力達成其目的,挑戰以規則為基礎的國際秩序。[3] 因此,外長會議重申譴責俄羅斯和支持烏克蘭的立場,並倡議由「北約」提出援助烏克蘭的多年計畫,協助烏克蘭抵抗俄羅斯的作為,展現捍衛國際秩序與正義的立場。
二、中國角色持續受到關注
隨著俄羅斯入侵烏克蘭,基於中國和俄羅斯的緊密關係,國際社會多期待中國能發揮影響力,勸阻俄羅斯停止戰爭,同時自烏克蘭撤軍。然而,中國的作為卻與國際社會的盼望相反,不僅沒有究責俄羅斯,反而強化和俄羅斯之間的合作,這讓歐美國家感到不滿。「北約」成立目的就是在維護歐陸及大西洋之間的安全,在2010年《北約戰略概念》中並未提及中國的角色,反映當時中國不是其關切重點。然而,《北約2022年戰略概念》則界定中國是威權政權之一,批評中國的野心及採取的恫嚇政策,包含政治、經濟與軍事等各層面,同時強化和俄羅斯的合作,挑戰「北約」的基本政策及原則,威脅到整個歐洲與大西洋安全。[4]
本次「北約」外長會議期間,中國的角色持續受到矚目。不僅如此,中國也是其他相關會議關注的對象,如「北約」和美國的《聯合聲明》(Joint Statement)同樣擔憂中國與俄羅斯日益強化合作的危險性,試圖改變世界秩序。[5]這反映出「北約」對中國作為的疑慮持續擴大,並將影響「北約」對中國的政策。
三、持續努力擴大國防支出提升自我防衛能力
「北約」曾宣示各成員國在2024年提升國防預算至各國國內生產毛額(GDP)2%的目標。2021年,已有8個成員國符合此標準。面對俄羅斯所造成的威脅和挑戰,《北約2022年戰略概念》重申「北約」應該發揮集體安全的作用,同時強化嚇阻及防衛能力,確保所有成員國的安全。然而,2022年卻僅有7個成員國達到GDP 2%的承諾。[6] 這將使「北約」難以發揮作用。
因此,提升「北約」成員國預算及自我防衛能力,亦是此次外長會議討論的重點之一,如史托騰伯格主張「北約」成員國應該把國防預算提高至各國GDP 2%以上,而非僅滿足GDP 2%的低標,愛沙尼亞則倡議成員國應該進一步提高國防預算至各國 GDP的2.5%。[7] 整體而言,「北約」多數成員國仍在努力增加國防預算,期盼達成原本設定的目標,原因可能是沒有面臨直接且立即的安全威脅,加上近期歐洲經濟成長趨緩,多國將重心放在促進經濟發展及其他面向,使國防預算成長受到限制。
參、趨勢研判
一、持續北約擴大政策
「北約」成立於冷戰時期,作為一個集體防衛的組織,長期主張「門戶開放」(Open Door)政策,認為只要認同「北約」理念且符合相關標準,就歡迎相關國家依照一定程序加入「北約」,強化「北約」的整體實力。然而,俄羅斯卻對此抱持懷疑和反對的立場,認為「北約」在冷戰後並未解散,反而持續吸納新成員,使「北約」邊界逐漸靠近俄羅斯,帶有針對俄羅斯的目的,加劇俄羅斯和「北約」之間的緊張關係。由於俄羅斯曾併吞周邊弱小鄰國,形塑附庸國家,加上2014年以武力入侵克里米亞等經驗,引發國際社會認為其有意恢復舊蘇聯的野心,藉此獲取相關資源維持帝國版圖。對此,「北約」一再聲明「北約」是一個防衛性的組織,無意和俄羅斯為敵。在俄烏戰爭衝擊下,多國表達加入「北約」的立場,包括烏克蘭、芬蘭、瑞典等。
《北約2022年戰略概念》重申支持「北約」的擴大(enlargement),鼓勵有關國家加入「北約」,強化整體歐洲大陸和大西洋安全。在「北約」舉行外長會議的同日,芬蘭正式加入「北約」,成為「北約」第31個成員國,同時參加此次外長會議。[8] 隨著芬蘭加入「北約」,「北約」並未停止擴大的腳步,瑞典被視為下一個加入「北約」的國家,持續壯大「北約」整體防衛實力。
二、加強與印太安全的連結
《北約2022年戰略概念》聲明印太地區的發展直接影響歐洲大陸及大西洋安全,原因可能是印太地區的和平、繁榮與穩定,牽動歐洲和全世界的發展,包括中國的走向,因此將強化與印太地區夥伴的對話和合作。此次外長會議邀請日本外相林芳正(Yoshimasa Hayashi)、紐西蘭外長馬胡塔(Nanaia Mahuta)、南韓外交部次長李度勳(Do Hoon Lee)、澳洲駐「北約」副代表達頓(David Dutton)等人與會,共同商討俄烏戰爭的全球影響等議題。[9]
基於俄烏戰爭對全球的深遠影響,「北約」已不再侷限過去主要關注歐洲大陸為主的安全議題,而是從全球安全及發展的高度,擴大對印太安全的關注,同時把上述四個國家視為理念相近的夥伴,可能原因是這四個國家皆為民主國家,與「北約」具有共同價值及理念,因此強化合作關係,並將歐陸安全和印太安全相互連結,企圖透過擴大盟邦夥伴網路,維護以規則為基礎的國際秩序及確保世界和平。
[1]“NATO Foreign Ministers Wrap up Meetings with Focus on China and Support to Ukraine,” North Atlantic Treaty Organization, April 5, 2023, https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_213454.htm; “NATO 2022 Strategic Concept,” North Atlantic Treaty Organization, June 29, 2022, https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2022/6/pdf/290622-strategic-concept.pdf.
[2]《北約2022年戰略概念》同註1,頁 3-4。
[3]“Doorstep Statement,” North Atlantic Treaty Organization, April 4, 2023, https://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_213416.htm.
[4]“Active Engagement, Modern Defence,” North Atlantic Treaty Organization, November 19, 2010, https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_68580.htm;《北約2022年戰略概念》同註1,頁5、10。
[5]“Doorstep Statement,”同註3; “NATO Foreign Ministers Wrap up Meetings with Focus on China and Support to Ukraine,”同註1; “Joint Statement,” North Atlantic Treaty Organization, April 4, 2023, https://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_213418.htm.
[6]“The Secretary General’s Annual Report 2021,” North Atlantic Treaty Organization, March 31, 2022, p.42, https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2022/3/pdf/sgar21-en.pdf; “The Secretary General’s Annual Report 2022,” North Atlantic Treaty Organization, March 21, 2023, p.50, https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2023/3/pdf/sgar22-en.pdf; 《北約2022年戰略概念》同註1,頁6-8。
[7]“Foreign Minister Reinsalu in NATO: Allies Must Raise their Defence Spending to 2.5 Percent,” Estonian Ministry of Foreign Affairs, April 5, 2023, https://reurl.cc/0EeZGA; “Doorstep Statement,”同註3.
[8]“Finland Joins NATO as 31st Ally,” North Atlantic Treaty Organization, April 4, 2023, https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_213448.htm?selectedLocale=en; 《北約2022年戰略概念》同註1,頁8。
[9]“Secretary General Welcomes Indo-Pacific Partner Countries to NATO HQ,” North Atlantic Treaty Organization, April 5, 2023, https://reurl.cc/qkqvNR;《北約2022年戰略概念》同註1,頁11。