從新版《統一白書》來看尹錫悅政府的「對北政策」
2023.05.03
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壹、新聞重點
韓國統一部於2023年4月14日正式對外發布新版《統一白書》，[1] ，此為韓國總統尹錫悅就任至今所發表的第一部「對北(北韓)政策」白皮書。[2] 新版《統一白書》詳細說明了尹錫悅政府的「北韓與統一政策」，以「北韓非核化」、「南北關係正常化」、「增進北韓人權」、「未來統一的準備」等各領域的政策變化進行說明。
韓國《統一白書》是韓國政府主要的北韓政策白皮書，從1990年開始出版，1992年改為每年出版一次，至今已出版31次，是研究韓國對北韓政策的主要參考依據之一，可從中探究該屆韓國政府的統一外交政策、北韓政策、南北韓交流政策、統一教育以及脫北者新住民政策等內容。其中第一章〈尹錫悅政府的統一、對北政策：非核、和平、繁榮的朝鮮半島〉[3] 為新版《統一白書》的主要核心概念，此貫穿其他章節有關北韓的各項政策細節，相關章節請參閱附表。
貳、安全意涵
一、韓國試以「大膽構想」徹底解決朝核問題
過去歷屆政府的《統一白書》第一章通常會以「朝鮮半島政策」、「對北政策」或「統一政策」等為標題，範圍相當明確，鮮少會在同一章節進行論述。
但尹錫悅政府於此次新版《統一白書》較為不同，第一章標題為〈尹錫悅政府的統一、對北政策：非核、和平、繁榮的朝鮮半島〉，整合「統一」與「對北」兩大要素，被統稱為「統一、對北政策」。並新增副標題「非核、和平、繁榮的朝鮮半島」，把「非核」也列入同章節之內。
尹錫悅政府的「對北政策」，最早源於韓國總統尹錫悅在2022年5月10日就職演說提到的「大膽計劃」，以及8月15日韓國光復節70周年演講當中提到的「大膽構想」，強調韓國將與國際合作改善北韓經濟，如果北韓宣布中斷開發核武，將會協助北韓改善經濟和民生問題。[4]
如果細分尹錫悅政府「統一、對北政策」之推進方向，可分為「三大原則、五大重點課題」。三大原則依序為：第一，不使用任何武力挑釁；第二，發展互惠的南北關係；第三，建構和平的統一基礎。五大重點課題則為: 第一，建構「非核化」與「南北信賴」的善循環；第二，相互尊重之下的南北關係正常化；第三，促進北韓人權與消解分段痛苦；第四，用開放與溝通的方式恢復民族同質性；第五，與國民、國際社會攜手的統一準備。
二、堅決要求北韓停止開發核武
本次新版《統一白書》對於南北關係發展，強調「柔性相互主義」為原則，即便南北雙方所關心的部分有所差異，也會以根據實際情況來共同研議，追求新的南北關係與秩序。
對於北韓軍事挑釁，尹錫悅政府堅決反對北韓利用任何武力改變目前半島與周邊現狀，也將不再容忍任由北韓持續發展核武或其他任何針對韓美或地區局勢的戰略武器。[5] 因此本次新版《統一白書》不再沿用「朝鮮半島非核化（한반도 비핵화）」，而是以「北韓非核化（북한 비핵화）」，作為對北政策的底線。[6] 而這部分剛好呼應韓國國防部在《國防白書》第三章第六節提到的〈落實朝鮮半島和平的軍事保障〉。為了實現北韓非核化政策的一貫性，韓美將會緊密協調，研商可能的「非核化推展路線」（road map），以「相互主義」為原則，降低南北軍事緊張，恢復軍事熱線機制，恢復戰爭遺骸與戰俘送還作業等，同時逐步推動南北對話互動的相關方案，[7]實現所謂的「北韓非核化」。
參、趨勢研判
一、 未來將以多國聯合定期軍演對北韓施壓
總結而論，尹錫悅政府採取更為強硬的「對北政策」，其強度已超越李明博和朴槿惠時期的對北政策，韓美與韓美日關係也獲得突破性的發展，[8] 但南北韓之間的「零互動」則相當不利於《統一白書》後半部所提到的「統一準備」和「統一教育」的實施。
此次韓國明確地將「北韓非核化」列為對北政策的主軸。然而就北韓的立場而言，放棄核武是完全不可能的事。即便中止開發或解散核武運用部隊，在現實上也不可能依照美國的要求CVID原則，也就是「完全」（Complete）、「可驗證」（Verifiable）、「不可逆」（Irreversible）、「銷毁」（Dismantlement），北韓勢必將會保留關鍵技術、設施和人員。因此，現在北韓與韓美實際在「非核」的議題上，已無任何交集。[9]
韓國力圖避免北韓再次藉由軍事挑釁，由外部危機取得內部政治利益。目前美國主導的「韓美日安保同盟」是當前主要的對應方法，是以高強度且頻繁的中大型軍演回應北韓軍事挑釁，並於北韓試射飛彈的當天或隔天，立即實施聯合空中訓練，或聯合海上反潛、反飛彈訓練，以多國軍事優勢，對北韓進行長期消耗戰。但這也或許迫使北韓改變軍事挑釁方式，開始輪番對外展示新型水下兵器和戰術核彈頭。
二、區域局勢變化將考驗尹錫悅政府的「對北政策」
尹錫悅政府其「對北政策」是以美中競爭、烏克蘭戰爭等多起國際事件和局勢變化作為政策制定背景；另一方面，北韓也從2022年開始陸續在台海問題、烏克蘭戰爭等主要事件當中，[10] 透過官方和外圍媒體公開支持中國與俄國立場。中俄兩國也先後在聯合國安理會支持或默許北韓的各項行為，逐漸形成戰略關係。[11] 這也使得此次尹錫悅政府的「對北政策」在難度方面更勝以往，[12] 也讓非核化變得更加遙不可及。
除此之外，由於朝鮮半島「分斷局勢」的長期發展，目前南北韓軍事對峙情勢嚴峻，南北韓實質交流也極其有限，再加上近期國際區域武裝衝突消息頻傳，使得韓國年輕世代對南北韓統一的意願也大幅降低。韓國該如何「遏制（deterrence）」朝核威脅，「勸阻（dissuasion）」北韓政權棄核，可能還有更多的摸索空間。
金正恩於2023年4月18日公開視導宇宙開發局和宇宙環境試驗場時，公開宣示「將逐步落實確保軍事偵察衛星的發展，面對美國和南朝鮮的挑戰，將會守護國家領土完整，固守人民安寧與發展利益」，透露北韓疑似再度把韓美軍演轉化為維持內部秩序的動力來源。然而，以美國為首的多國聯合軍演未來將定期在朝鮮半島周邊舉行，並逐漸擴大規模與日程，北韓恐將難再從中獲取政治利益。這也將迫使北韓加速完成戰術核彈頭的研發，強化各式戰略武器的運用技術，並將其運用在後續的軍事挑釁行動，以維持對韓美的軍事威嚇強度。
表、新版《統一白書》各章節標題
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章節 |
標題名稱 |
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第一章 |
尹錫悅政府的統一、對北政策： 非核、和平、繁榮的朝鮮半島 |
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第二章 |
促進北韓居民人權與消除分斷苦痛 |
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第三章 |
用開放與溝通的方式恢復民族同質性 |
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第四章 |
相互尊重原則之下恢復南北對話 |
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第五章 |
加強北韓離脫住民的定居支援 |
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第六章 |
伴隨國民的統一教育 |
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第七章 |
與國民、國際社會攜手的統一準備 |
資料來源：林志豪整理自韓國2023年《統一白書》。
[1]〈2023통일백서〉，《통일부》，2023年4月14日，https://reurl.cc/b7o7zd。
[2]「對北政策(대북정책)」泛指韓國針對北韓的各項政策，也可稱作「對朝政策」或「北韓政策」，以下本文皆以「對北政策」稱呼之。
[3]原文為「윤석열 정부의 통일대북정책: 비핵·평화·번영의 한반도」。
[4]「大膽構想」同時也是尹錫悅政府在外交、國防等方面的主要核心，如同歷屆韓國政府的作法，《統一白書》闡述韓國「以未來南北統一為前提」的當前「對北政策」論述。相關延伸政策則反映於外交與國防政策當中，例如韓國外交部的《印太戰略報告書》或韓國國防部的《國防白書》等官方文件。實際上，「北韓問題」向來都是歷屆韓國政府「統一外交政策」的主要核心，維持「主要大國」在朝鮮半島的均勢並加以運用，對韓國國家利益至關重要。參考文獻：문정인，〈한반도 통일과 강대국외교〉，《정세와 쟁점분석》(KINU통일+，vol.1 no.3)，頁29-41。
[5]同註1，頁21。
[6]〈한국 윤석열 정부 첫 통일백서 발간...'한반도 비핵화' 대신 '북한 비핵화' 용어 공식화〉，《미국의 속리》，2023年4月14日，https://www.voakorea.com/a/7050282.html。
[7]국방부，《국방백서》(2022年12月)，頁97-103。
[8]韓日關係目前仍有相當多不確定因素，歷史議題雖被暫時擱置，賠償方法在韓國國內仍有爭議，尹錫悅政府支持率持續低落，朝野對立日益惡化，對日政策相關議題也仍在持續討論。然而就目前美中關係之下的東北亞安保局勢，暫不足以影響韓日安保合作進程，未來也應會與美國持續擴大合作範圍，共同對應北韓軍事威脅。參考文獻：위성락，〈중앙시평: 강제징용 문제에서 찾아야 할 교훈〉，《중앙일보》，2023年3月15日，https://reurl.cc/xlMLNN；〈정부 '제3자 변제' 시작‥반발에도 속도〉，《MBC뉴스》，2023年4月14日，https://reurl.cc/ml5gpM；〈김관용 "한일, 안보·경제협력 강화 위해 관계개선 속도 내야"〉，《MBC뉴스》，2023年4月25日，https://reurl.cc/d7kY86。
[9]近期北韓媒體甚至對此做出批評，認為CVID是一個不合時宜的鬧劇。〈시대착오적인 미국식외교의 실패상〉，《조선신보》，2023年3月30日，https://chosonsinbo.com/2023/03/27-146/。
[10] 2023年新版《統一白書》首次提到台灣問題與烏克蘭戰爭是其政策制定的主要背景，也提到了美中戰略競爭對於政策實行將會產生不穩定影響。因此將會陸續與周邊國家進行對話，獲得周邊國家的支持。不過近期韓國政府對於部分地區紛爭，已經打破過去低調中立的外交路線，未來應會對「韓俄」與「韓中」關係造成影響。
[11] 同註1，頁16。
[12]北韓對於尹錫悅「對北政策」和「統一外交政策」皆表示強烈批判，從2022年9月之後，開始回歸「通美封南」的路線，也不再提出「對南政策」，把韓國列入針對美國的「對敵政策」。北韓主要官媒也以「美軍」作為主要回應對象。另外北韓與中國雖有「戰略上互不信任」的問題，但隨著南北關係、美中關係惡化，烏俄戰爭和韓美日軍事安保同盟的出現，將會讓朝中再次擴大戰略合作，牽制韓美的外交和軍事圍堵，同時穩固朝俄之間的經貿和其他層面的互動。