從灰色地帶行動論中國「台灣海峽中北部聯合巡航巡查專項行動」的威脅
2023.05.03
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壹、新聞重點
2023年4月5日,中國中央廣播電視總台的微信公眾號「玉淵譚天」宣布「台灣海峽中北部聯合巡航巡查專項行動今日啟動」與「直擊海巡06台灣海峽巡航現場」。福建海事局的社群媒體則發布公告,稱「台灣海峽中北部聯合巡航巡查專項行動」(下稱「專項行動」)為期3天,由隸屬其下的「海巡06」會同其他船艇,對平潭對台直航的貨櫃航線、「小三通」客運航線、台灣海峽船舶習慣航路、商漁船通航密集區以及非法採砂活動多發區等水域展開檢查。惟迄今未有台灣船隻遭受巡查與登檢的報導。[1]
時值蔡英文總統展開「民主夥伴共榮之旅」,並擬於台灣時間6日凌晨與美國國會眾議院議長麥卡錫(Kevin McCarthy)在加州雷根總統圖書館會晤,「專項行動」可視為中國對台美關係進展的回應之一。本文認為單獨來看,該行動無疑是中國「灰色地帶」行動的展現,目的是推進在台灣海峽的執法權。此舉搭配其後中國的一連串作為,則或反映中國嘗試以「混合威脅」(hybrid threats)對台施壓。
貳、安全意涵
一、中國以海事安全機構進行法律戰
從公開資訊來看,「專項行動」所指之「聯合」巡航巡查,係三個機關的聯合行動,包含福建海事局、東海救助局及東海航海保障中心。
這三個單位皆屬中國國務院交通運輸部的下轄機構,其中福建海事局與東海航海保障中心隸屬於該部轄下的海事局,東海救助局則為交通運輸部的一級事業單位。由於交通運輸部是2021年9月開始施行的中共新版《海上交通安全法》之主責機構(第四條),「專項行動」可視為中共以《海上交通安全法》影響台海局勢的實踐。[2]
就執掌來說,這些機構的業務較屬於事務性的「海事安全」(maritime safety)範疇,包含船舶本身之設備、操作、訓練,以及與船員有關的技術性安全事宜。相對的,嚴重程度較高的「海事保安」(maritime security),則涉及船舶遭受外來意外或攻擊而造成船舶與人命安全之威脅、傷害或損害等,儘管兩者難以嚴格區分。[3] (福建)海事局主掌水上交通安全、航海保障、船舶和水上設施檢驗、環境保護、海洋管理等方面的規範與作業;東海航海保障中心主責航標、測繪與通信業務;東海救助局負責水上救助任務。「專項行動」由「海事安全」的機構執行,較不會如同主責「海事保安」的中國海警般易引發關注與爭議。中國透過這些機構在海上執法,可逐步建構與累積在台灣海峽巡弋與執法的「事實」,從而否定海峽中線的存在,或鞏固其管轄權及於台灣海峽大部分海域的主張,限縮台灣與其他國家在台海的利益與權利。另一方面,此類行動亦有助中國執法機構掌握海上態勢,演練製造事端或衝突的經驗,為後續的擾台行動預作準備。
二、中國或嘗試發展對台的「混合威脅」
迄今「專項行動」並無攔檢或騷擾台灣船隻的報導傳出,而中國在該項行動的媒體操作,例如「玉淵譚天」在宣布「專項行動」開始時附上一段14秒的影音以證明「確有其事」,以及中國中央電視台於5日登上「海巡06」進行直播等,亦無法引起台灣民眾的關注,其影響台灣民心的成效顯然有限。然而,若將「專項行動」與中國後續一連串動作,如4月7日對台灣駐美代表蕭美琴及遠景基金會與亞洲自由民主聯盟的制裁、8日起展開的環台戰備警巡和「聯合利劍」演習,11日宣布但於12日修正的「禁航區」公告,以及12日宣布對台灣的2,455項商品啟動「貿易壁壘調查」等,視為對台美關係的回應與操作,則這似乎顯示中國有發展「混合威脅」的跡象。[4]
2022年8月時任美國眾議院議長裴洛西(Nancy Pelosi)訪台後,中國藉機展開環台軍演,表達對台美關係升溫的反彈。此次蔡總統與麥卡錫的會晤性質相近,中國勢必需要回應。鑒於2022年的軍演已幾乎是武力威脅的極致,但台灣民意未因此受影響,台美亦持續交流與合作,中國即使再次組織高強度的軍事恫嚇,其效果亦應有限。爰此,嘗試在執法、政治、軍事,與經濟等各層面提出對台威脅,以期製造台灣面臨全面打壓的形象,便是一個可能且合理的選項。當前尚無足夠的證據顯示中國銳意發展「混合威脅」的策略。前揭各式威脅手段,既可被解讀為中國在必須採取作為的情況下,相關單位就其職掌與本位主義提出的回應,也可以視為中國尋求各種手段的相互搭配,從中找尋其利基或台灣的脆弱性。從國家安全的角度來看,台灣宜假設後者的可能性,並預作準備。
參、趨勢研判
一、海警參與聯合巡航行動將是中國升高局勢的指標
此次「專項行動」引起的疑竇之一,是未納入中國海警與解放軍海軍。就中國警告或反制「蔡麥會」的目的來說,「專項行動」若納入海警與∕或海軍,將對台傳遞更強的恫嚇意味。目前尚無法得知中國未採取此一作法的原因,推測或與部門間的協調機制尚未完備有關。
從「灰色地帶」衝突的角度來看,中國未來可能持續展開類似此次「專項行動」的巡航與巡檢任務,於初期保持克制與低調,待台灣的執法單位與民眾習以為常後,藉由意外或遭刻意製造的事端行使管轄權,逐步確立在台灣海峽水域執法的事實。從此次參與行動的海事單位之執掌來看,其可能引發的事端或將以海洋環境的保護或查驗貨物為名,對航行於台海的台灣船隻進行攔查。儘管如此,由於這些單位的權責有限,中國若僅依賴它們,將難以利用這些事端升高局勢。日後的行動是否納入海警(甚或海軍),將是判斷中國是否有意尋釁的觀察指標。
二、中國將強化「混合威脅」所需之內部分化、溝通策略與手段組合
假設此次「專項行動」和其後中國各項對台舉措是「混合威脅」的展現,試圖以各種未達戰爭門檻的手段之搭配,創造更大的威嚇效果,則此一操作亦難謂成功。檢討「混合威脅」何以失敗,中國可能有如下的啟示。首先,中國須加強分化台灣內部。迄今「混合威脅」的成功案例之一是俄國於2014年起對烏克蘭的操作,其中烏國內部的俄語族群,是俄國操作的主要對象。就此來說,中國將持續對台灣的統戰,以期放大各種對台脅迫或制裁行動的危害,並以此破壞台灣政府的公信力與正當性。
其次,是中國須強化本身的「戰略溝通」(strategic communication)能力。此次「專項行動」與環台戰備警巡和「聯合利劍」演習的特色之一,是中國的宣傳日益靈活,如中國中央電視台於「海巡06」直播,以及於軍演期間公布「台島上空的聲音」影片等。惟這些媒體操作的內宣效果似遠大於對台灣民眾的影響,並未達到引導台灣輿論的目的。就此而言,中國將持續試驗引導台灣輿論的手法。陸委會發現「國內部分媒體整篇報導及引用的相片或影像,完全照中共的官方媒體直接轉載」,或是可能的例證。[5]
最後,中國恐將試驗「混合威脅」的搭配方式。各式手段如何協調配合方有成效,例如是先以「專項行動」引起台灣的關注與討論,再以軍演、制裁與經濟上的限制性手段加大壓力,或是以軍事恫嚇在前,其他手段在後,或是其他組合,這些是實證而非理論問題。在美中戰略競爭持續,而台灣將進入選舉周期之際,此類威脅的可能性不容輕忽。
[1]〈獨家:#台灣海峽中北部聯合巡航巡查專項行動#〉,《玉淵譚天》微博,2023年4月5日,https://tinyurl.com/5xwaz3aa。
[2]〈福建海事局簡介及機構設置〉,《中華人民共和國福建海事局》,https://tinyurl.com/24xyv3py;〈東海航海保障中心〉,《中華人民共和國海事局》,2020年2月20日,https://tinyurl.com/yxxcdbmw;〈單位概況〉,《交通運輸部東海救助局》,https://tinyurl.com/d95xx3hy。
[3]宋燕輝,〈IMO強化海事安全新規定與措施之簡介〉,《海巡雙月刊》,第5期(2003年),頁23。
[4]即便「禁航區」的公告事後證明是因為用於太空發射的火箭之殘骸可能落於台灣北部外海,而與軍演無直接關係,中共在操作上卻有恫嚇台灣並侵害台灣的「飛航情報區」之嫌,仍有「法律戰」的意涵。關於此一事件,可參考楊昇儒,〈中國劃禁航區無關軍演 16日將發射氣象衛星〉,《中央通訊社》,2023年4月13日,https://tinyurl.com/48f59crt;吳昇鴻,〈中國劃禁航區 學者:應強化北台灣空防並派駐戰機〉,《中央通訊社》,2023年4月13日,https://tinyurl.com/57jdz9ub。
[5]朱建陵,〈陸委會:中共軍演官宣畫面 用意在恐嚇台灣民眾〉,《中央通訊社》,2023年4月10日,https://tinyurl.com/bp4duw7n。