中國在南海「無害通過權」雙重標準之戰略意涵
2023.05.12
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壹、新聞重點
長年以來南海（South China Sea）情勢複雜，爭議不斷，而中國與菲律賓之關係因南海主權問題近期再度緊張。今（2023）年3月初，菲律賓聲稱在「中業島」（Thitu Island/Pag-asa Island）[1] 發現中國解放軍艦艇1艘、中國海警船1艘以及42艘中國民兵船（Chinese Maritime Militia, CMM）出沒在其領海12海里內。[2] 菲律賓對中國之行動發表聲明，認為中國「未經授權繼續存在顯然不符合無害通過權，公然侵犯菲律賓的領土完整。」[3]
中菲在南海的類似衝突不斷，包括今年2月菲指控中國海警隊以「軍事級雷射光」照射菲國船隻，導致組員暫時失明，但中方否認。[4] 去（2022）年1月29日至2月1日中國815型電子偵察艦在菲律賓最大航道蘇祿海（Sulu Sea）航行，菲國認為中國軍艦在其海域周邊非法「徘徊」（lingering）3天，且無視其撤離之要求，並不符合「無害通過權」規定，召見中國駐馬尼拉大使表示不滿。[5] 惟中國表示其行為符合國際法與國際慣例，係依法行使「無害通過權」。[6]
貳、安全意涵
一、軍艦是否享有「無害通過權」仍有爭議
「無害通過」（innocent passage）制度為國際海洋法公認之原則，在1958年《領海及鄰接區公約》（Convention on the Territorial Sea and the Contiguous Zone）與1982年《聯合國海洋法公約》（ United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS）中皆有規定，且《聯合國海洋法公約》中的「無害通過」制度（第17-32條）反映了國際習慣法。沿岸國在其12海里領海內享有管轄權（jurisdiction），但外國船艦在符合某些條件時，國際法上允許這些船艦在沿岸國之領海內航行。依據公約，「所有的船隻」（all ships），包括軍艦，似皆應享有「無害通過」他國領海的權利。
不過軍艦究竟是否享有「無害通過權」，實務上仍有爭議。[7] 主要分為兩派，一是英美等海權強國，這派認為只要軍艦明確遵守「無害」的規定，就可進行「無害通過」。對海權國家而言，這種論述極為有利，因為賦予其在調度海軍上有更大的自由。而另一派（多為發展中國家）則認為，軍艦「本質」上很難「無害」，因其存在本身就可能對沿岸國造成威脅。故在國家實踐上，許多國家（包括我國）法令上皆要求外國軍艦在進入領海時應獲得事先授權或至少先行告知。[8] 雖然有些國家也將這種「先打招呼」解釋成符合《聯合國海洋法公約》關於「無害通過」之作為，但這在公約解釋上難以一致，特別是公約第24 條第一項之規定，禁止沿岸國「對外國船舶提出具有拒絕或損害無害通過權實際效果的要求」。
美國等海權強國則持續挑戰這種要求，藉由執行「自由通行任務」（Freedom of Navigation Operations, FONOP）挑戰此規定，認為沿岸國不應對「無害通過權」加諸額外限制，[9] 並時常出入南海爭議區域。惟美國並不承認任何特定國家對爭議島礁之主權主張，而是將其視為國際水域。因此，美國在執行「自由通行任務」並「路過」這些島礁周圍的水域以表明其不受任何國家關於主權聲索之影響。而在國家實踐上，中國以外的大多數國家對於美國軍艦出入其領海之作為，多未強行要求應事先告知，或進行抗議。
另一重點在於軍艦是否有從事「有害」行為。《聯合國海洋法公約》要求所有船隻不得從事「威脅國家和平、安全或良好秩序的活動」，因此即使是軍艦，若要享有「無害通過權」，不得從事與和平目的不相符的活動，例如進行軍事演習、情報蒐集等，亦不得「進行任何武力威脅或使用武力」。[10] 由於軍艦的一般性活動通常都涉及上述性質，例如前述中國的電子偵察艦、使用雷射光等行為等，或是單純在海域「徘徊」，就讓菲律賓感到威脅，故要求中國應先「打招呼」或是不應在其領域徘徊太久。
二、中國對「無害通過權」的雙重標準認定可能升高衝突
中國對其軍艦航行在南海爭議海域之行動主張「無害通過權」，[11] 但對於執行「自由通行任務」的美國軍艦，卻主張其未經允許駛入領海乃是違反國際法與其主權完整性。也就是說，中國認為自己可以「無害通過」菲律賓領域或南海爭議海域，卻不認為其他國家在中國管轄之海域內享有「無害通過權」，故有「雙重標準」（double standards）之嫌。[12] 中國要求他國軍艦必須事先通知才能行使「無害通過權」，卻未對鄰國予以同樣尊重，可能再度升高南海衝突。
例如美國導彈驅逐艦「米利厄斯號」（USS Milius）分別在今年3、4月於西沙群島（Paracel Islands）[13] 與南沙群島（Spratly island）[14] 執行例行性的「自由通行任務」，中國皆稱美國行動乃是違法並予以驅離。美國在南海主要主張執行「自由通行任務」，其依據與中國、菲律賓等沿岸國不同，主要是對海洋上「過度海域主張」（excessive maritime claims）的挑戰，特別是中國等對「無害通過權」所加諸的額外限制，因此時常與中國發生爭端。中國則批評美國「自由通行任務」乃是對其挑釁，並侵犯中國主權與領土完整性。不過美國一貫主張為其行動乃是依據國際法所進行，係為了確保該地區穩定與安全的需要。
參、趨勢研判
一、中國對「無害通過」之回應顯示其在南海進一步的戰略布局
中國在南海對「無害通過」制度的雙重標準或是貌似主張不一致的情形，加上近期在南海的強勢作為，包括積極建造人工島，在島嶼上部署軍事資產（military assets），從而擴大其海軍力量並宣稱對該地區的主權要求，基本上是中國欲進一步擴大其在南海勢力的表現。若進一步分析中國的行動，雖然菲律賓皆聲稱中國軍艦不符合「無害通過權」的規定，但值得關注分析的是在前述三種情形，中國的回應皆不相同。在蘇祿海事件，中國主張「無害通過權」似表示中國承認菲律賓在蘇祿海的管轄權，但透過軍事行動展示其海軍軍力，表示解放軍有能力操控其軍事資產，並與美國一樣，依據國際法，中國在公海可以自由航行。
而在使用雷射光照射菲律賓船員則顯然違法，故中國並不承認其作為，回應說中國海警對菲律賓船隻的行動乃是「專業、克制」。[15] 至於今年中國在「中業島」之軍事行動，由於中國主張絕大部分的南海區域，包括南沙與西沙群島皆為其所有，故對中國而言在這些地方並非行使「無害通過權」，而是在自家領域行動。中國外交部的回應即是「中國對南沙群島及其附近海域擁有主權，對相關海域也是擁有管轄權的，所以中國的船隻在中方的管轄海域進行正常的活動是合理合法的」。[16] 中國實質上控制區包括美濟礁（Mischief Reef）、渚碧礁（Subi Reef）以及永暑礁（Fiery Cross Reef），並在其上建造了人工島嶼以及軍事設施，[17] 若衝突加劇中國似不排除以武力奪取「中業島」之控制權。
在此背景下，中國對美國等的「無害通過權」或「自由通行任務」之爭議可被視為其在該地區宣示主權與捍衛領域要求的廣泛戰略之一部分。中國對「無害通過權」的立場由菲律賓或美國視角而言或許不一致，惟對中國而言，乃是取決於其在南海的主權主張，以及為確保其在南海的國家安全與戰略利益。
[1]菲律賓稱「派格阿薩島」，目前由菲律賓控制，中國、我國、越南皆為聲索國。
[2]“PCG Reports the Presence of PLA Navy, China Coast Guard and 42 suspected Chinese Maritime Militia Vessels Anchored in the Vicinity of Pag-asa Island,” Philippine Coast Guard, March 4, 2023, https://coastguard.gov.ph/index.php/11-news/5037-pla-navy-vessel-china-coast-guard-vessel-and-more-than-40-suspected-chinese-maritime-militia-spotted-loitering-around-pag-asa-island.
[3]〈南海爭端：菲律賓稱中國艦船接近「中業島」 中菲關係是否出現變化〉，《BBC NEWS中文》，2023年3月7日，https://www.bbc.com/zhongwen/trad/chinese-news-64872569 。
[4]“China Denies Its Coast Guard Ship Pointed Laser at PH Vessel,” CNN, February 16, 2023, https://reurl.cc/d7NpY6.
[5]〈海域遭電子偵察艦非法闖入 菲律賓召見中國大使〉，《自由時報》，2023年3月14日，https://news.ltn.com.tw/news/world/breakingnews/3859609 。
[6]“Foreign Ministry Spokesperson Zhao Lijian’s Regular Press Conference on March 15, 2022,” Embassy of the People's Republic of China in the United States of America, March 15, 2022, http://us.china-embassy.gov.cn/eng/fyrth/202203/t20220315_10651967.htm.
[7]楊長蓉，〈我國應對中菲南海再度衝突表達立場〉，《國防安全雙周報》，2021年12月10日，https://indsr.org.tw/respublicationcon?uid=12&resid=844&pid=1342。
[8]我國《領海及鄰接區法》第7條第3項規定：「外國軍用或公務船舶通過中華民國領海應先行告知。」
[9]“7th Fleet Cruiser Conducts Freedom of Navigation Operation in South China Sea,” U.S. 7th Fleet Public Affairs, November 28, 2022, https://www.navy.mil/Press-Office/News-Stories/Article/3229970/7th-fleet-cruiser-conducts-freedom-of-navigation-operation-in-south-china-sea/.
[10]1982年《聯合國海洋法公約》第19條第2項對是否「無害」的規定為「如果外國船舶在領海內進行下列任何一種活動，其通過即應視為損害沿海的和平、良好秩序或安全」，軍艦活動很容易涉及「(a)對沿海國的主權、領土完整或政治獨立進行任何武力威脅或使用武力，或以任何其他違反「聯合國憲章」所體現的國際法原則的方式進行武力威脅或使用武力；(b)以任何種類的武器進行任何操練或演習；(c)任何目的在於搜集情報使沿海國的防務或安全受損害的行為。」等。
[11]“China Claims Naval Vessel’s ‘Intrusion’ in Sulu Sea an ‘Innocent Passage’,” Manila Bulletin, March 16, 2022, https://mb.com.ph/2022/03/16/china-claims-naval-vessels-intrusion-in-sulu-sea-an-innocent-passage/.
[12]“‘Innocent Passage’ Cited by China for Navy Ship Intrusion,” Business World, March 16, 2022, https://www.bworldonline.com/the-nation/2022/03/16/436447/innocent-passage-cited-by-china-for-navy-ship-intrusion/.
[13]“7th Fleet Destroyer Conducts Freedom of Navigation Operation in South China Sea,” U.S. 7th Fleet Public Affairs, March 23, 2023, https://www.c7f.navy.mil/Media/News/Display/Article/3339703/7th-fleet-destroyer-conducts-freedom-of-navigation-operation-in-south-china-sea/#.ZB0u-KOUaKU.twitter.
[14]“US Navy Conducts Mission in Contested South China Sea,” VOA, April 10, 2023, https://www.voanews.com/a/us-navy-conducts-mission-in-contested-south-china-sea/7044388.html.
[15]同註5。
[16]〈菲律賓宣稱「中國船隻在南海相關島嶼出現」，外交部回應〉，《新浪新聞》，2023年3月10日，https://k.sina.com.cn/article_1887344341_707e96d502001cmus.html#/。
[17]〈最新消息：中國三大人造島礁軍事部署幾近完工〉，《CSIS》，2017年6月29日，https://reurl.cc/AdoKle。