澳洲公布最新《2023國防戰略檢討》報告的戰略意涵
2023.05.12
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壹、新聞重點
英國《衛報》（The Guardian）在2023年4月24日的報導指出，[1] 澳洲工黨政府在24日公布長達一百多頁的最新《2023國防戰略檢討》（National Defence: Defence Strategic Review 2023）報告，論及澳洲的同盟夥伴美國已不再是印太地區的單極領導者。該地區正在面對大國戰略競爭態勢的回歸，這也將是當代印太區域的決定性特徵。澳洲將在與過去「截然不同」（radically different）的安全環境中建構投射範圍更遠的軍事力量。該報告也提到，澳洲國防軍的結構是為「過去時代」所構建的，今天澳洲所面對的安全環境與過去完全不同，澳洲將尋求強化其軍事投射力量，也就是發展距離更遠的精準打擊能力，並在澳洲北部建設並部署更強軍力的基地、港口和軍事網絡，建構一個以「反介入∕區域拒止」（A2/AD）的支柱的「拒止戰略」（strategy of denial）。[2]
這份報告的公開版本並未將中國列為澳洲最直接的軍事威脅，也沒有論及台海安全對澳洲的影響，但文中表示中國單方面對南海區域的主權聲索與軍事行動已經「威脅到印太地區基於規則的全球秩序，且對澳洲國家利益已產生不利影響。」在讓澳洲「在未來幾年變得更能自力更生、更有準備和更有保障」的前提下，為因應未來美中競爭下的印太安全環境，以及澳洲迫切周邊地區安全，澳洲國防軍的建軍方向將從發展一支協作性的平衡部隊轉向發展一支更為具整合性且更聚焦於因應威脅的「多領域部隊」。在上述建軍規劃下，澳洲未來將著重在海空軍的發展，例如：擬增加「獵人級」（Hunter-Class）護衛艦和近海巡邏艦數量以強化海軍水面艦隊能量、發展遠程精準打擊武器、配合AUKUS核潛艦相關國內軍工產業基礎建設，以及考慮增加制導武器和彈藥庫存量等。
貳、安全意涵
自1975年起，澳洲有關國防戰略方向的檢討成果，大多是透過不定期發表的「國防白皮書」向社會大眾公開。澳洲工黨政府這次《國防戰略檢討》報告和過往國防白皮書的方向有所不同，主要差異在於該報告是因應當前澳洲以及區域安全的迫切需要而提出，而非像國防白皮書例行性地展望未來長期國防情勢發展。這份由澳洲總理艾班尼斯（Anthony Albanese）公布的新版《國防戰略檢討》報告可以說是對前澳洲總理莫里森（Scott Morrison）於2020年7月1日公布《2020國防戰略革新》（2020 Defence Strategic Update）和《2020年兵力結構計畫》（2020 Force Structure Plan）兩份國防文件的回顧與延伸。[3] 在這份澳洲報告中，筆者歸納出幾點戰略意涵：
一、「中美競爭」是決定性的區域特徵
在冷戰結束後迄今，澳洲並沒有面臨直接的軍事威脅。然而，澳洲過去的戰略環境和現在所面臨的風險完全不同，因為當今的美國已經不再是印太體系的單極領導者，激烈的美中戰略競爭已經成為是該地區和這個時代的決定性特徵，區域衝突和威脅的性質也發生了質量上的變化。雖然「美澳軍事同盟」一直是澳洲國家安全的支柱，但這場美中大國競爭存有威脅到澳洲利益的可能性，包括潛在的衝突與威脅。[4]
這份報告並未明確指出中國是印太主要威脅源頭，僅提到中國現在的軍事建設是自二戰結束以來所有國家中規模最大且最具野心的強權，但是中國顯著的高度經濟發展也使印太地區的許多國家受益，包括澳洲在內。讓澳洲深具戒心的是，中國在南海的軍事行動，以及澳洲與中國在南太區域的戰略競爭。儘管該報告稱，目前任何大國考慮入侵澳洲的可能性很小，但要注意的是現代戰爭中各國先進飛彈的快速發展與遠程精確打擊武器的擴散等，而這些軍事武器的確會直接削弱澳洲位於南太的地緣安全優勢。[5]
二、以A2/AD能力支撐「拒止戰略」
澳洲《國防戰略檢討》報告提到，「拒止」是能力與意圖的結合，用以反抗或擊敗任何入侵的行為。該報告建議澳洲採取「拒止戰略」作為一種防禦性方法，旨在阻止對手成功實現其透過武力或威脅使用武力脅迫國家以達成取得支配地位的目標。對澳洲而言，這種拒止戰略必須集中在澳洲的主要軍事安全領域，關鍵是在於建設一支強大的澳洲國防軍。此外澳洲採拒止戰略還必須認知到「非地理」的威脅，包括：網路、太空和遠程飛彈威脅。
一般而言，軍事戰略上的A2/AD通常是遠程打擊能力、水下作戰和地對空飛彈等的代名詞。該報告提及，澳洲國防軍採用「拒止戰略」時必須側重於發展A2/AD能力，其中「反介入」能力通常是需要遠程的武裝投射能力，旨在探試對手並防止對手進入防衛區域，所以澳洲未來將以發展「遠程打擊能力」（long-range strike capability）作為主要建軍考量，包括：研發遠程精準打擊飛彈、採購F-35以替換陸續退役的F-18戰機等。[6] 再者，「區域拒止」能力重視短程防衛力量，旨在限制對手在限定防衛區域內，也就是澳洲未來將強化迫近周邊的防禦以確保行動自由。
三、落實並強化與「AUKUS」的合作
為建構國家安全與國際安全環境，澳洲除了必需強化其自身的國防力量之外，包括：建構戰力更強的海軍、強化陸軍兩棲戰力與升級空軍的戰機與飛彈系統等；澳洲也正在強化與其國際安全同盟與民主夥伴之間的關係，在過印太戰略框架下，擴大區域戰略性多邊、三邊和雙邊夥伴關係，包括：恢復並深化與美日印三國的「四方安全對話」（QUAD）關係、加強美國聯盟在澳大利亞的部隊態勢安排、透過「澳英美三方安全夥伴關係」（AUKUS）共同進行軍事科技能力研發、情資交流、加強區域軍事聯合演習、擴大在太平洋和東南亞區域的外交。
儘管美國是AUKUS中最重要的軍事科技主要供給方，該報告除了強調澳洲須透過AUKUS關係加強與英國在印太地區的接觸外，也相當重視澳洲與AUKUS兩階段的合作。第一階段，關於發展「常規武裝核動力潛艦」（conventionally-armed, nuclear-powered submarines）的合作發展計畫方面。該報告建議澳洲國防部必須擁有提供這種增強水下作戰能力所需的預算。為此，未來澳洲國防資金將會在十年內增加並超過目前的國防預算。第二階段，關於發展先進軍事能力方面，澳洲正在優先考慮的增強防禦能力項目，例如：水下作戰和極音速武器等，而此將有助於加強 AUKUS 合作夥伴的軍工產業基礎，一旦未來消除資訊共享和技術合作的出口障礙，AUKUS將可共同開發「人工智能、極音速和海域感知」等領域的先進國防能力。[7]
參、趨勢研判
這份澳洲工黨政府公布的最新《國防戰略檢討》報告，主要審視了澳洲目前的國際安全環境、提出國防戰略重大調整、國防軍的建軍方向，以及深化在印太戰略下與同盟夥伴的關係。儘管該報告強調印太區域已經不再是以美國為主的單極體系，但是以美澳同盟為國家安全核心的澳洲仍然將更加密切與美國合作，包含：增加雙邊的軍事規劃並接受更多美軍的輪流進駐，其中包括人員、戰機與潛艦等。此外，也更加重視軍事在印太的延伸與投射能力，而非僅限於工黨傳統上維持有限武力的「大陸防衛」戰略思維。由此可見，澳洲兩大政黨陣營在面對目前迫切的國際安全環境下，對「前進防禦」的國防思維已經形成共識。未來澳洲國防戰略的發展有兩項重要趨勢值得關注：
一、澳洲「拒止戰略」將成為其「前進防衛」的基礎
為了全面重整澳洲的國防戰略，澳洲在2022年工黨政府上任後的8月3日正式啟動「國防戰略檢討」（Defence Strategic Review）計畫。澳洲戰略政策研究所（ASPI）防衛、戰略及國家安全研究主任的休布瑞吉（Michael Shoebridge）認為，該相關計畫主要是為了嚇阻中國軍事冒進主義，而台灣安全情勢必然會是該計畫的重點議題。[8] 然而，在今年4月正式公布的這份《國防戰略檢討》報告內容，卻沒有提及去年備受關注的台海安全議題。該報告僅聚焦在南海區域與東南亞區域的安全，且並未明確指出印太區域主要威脅來源，也就是中國與俄國所帶來的挑戰，僅警告警告說中國的軍事建設是自二戰以來最多，或許該報告的內參版本會有深入論述。
在國防戰略方面，澳洲政府已經明確將「拒止戰略」視為其國防戰略，儘管該報告沒有使用前政府慣用的「前進防衛」（forward defence）一詞，但是從該報告內容中以「前進部署」（forward deployment）一詞來描述澳洲國防軍的建軍規畫可知，澳洲工黨政府並沒有要改變原本「前進防衛」的戰略方向，而是更加明確的呈現要在「拒止戰略」中強化澳洲國防軍「前進部署」。換言之，澳洲「拒止戰略」的提出可謂是對「前進防衛」政策的強化，此亦可從該報告強調澳洲必需發展遠程打擊能力以期能因應可能來自北方的威脅得知。
二、優先發展遠程打擊能力將是澳洲未來建軍的方向
該報告建議澳洲有「強烈的迫切性」必要進行自第二次世界大戰以來最大規模的國防戰略調整，將把遠程精確打擊武器、國內生產導引武器，以及強化外交列為優先事項。嚴格來說，這就是在美國印太戰略架構下，澳洲「拒止戰略」與「前進部署」的國防戰略規劃。該報告明確表達，雖然外國勢力對澳洲發動陸上侵襲的威脅仍然「遙遠」，隨著軍事科技的日新月異，澳洲的地理優勢已經「急劇」收縮，且不能再沿用以前的舊地緣戰略思維。當今「導彈時代」的興起，大國可能有更多機會使用遠程攻擊武器，這也根本上削弱了澳洲的地理優勢。
因此，該報告相當重視在現代戰爭中澳洲須將遠程打擊能力與載具進行重大升級，以及對澳洲國防軍基礎設施進行改革，像是要求強化北澳的軍事基地建設與部署，以及將武器系統升級至更具遠程且更具殺傷力，以因應正逐漸被壓縮的預警時間。面對印太地區不斷惡化的局勢、中國快速的軍事建設、美中衝突如箭在弦，以及迅速擴張的網絡和導彈能力對澳洲構成的明確威脅。該報告放棄了十年預警的傳統想法，而提出以下三個階段，包括：3年期（2023-2025，對於必須迫切解決的威脅）、5年期（2026-2030）和2031 年以後，[9] 而這三階段將作為澳洲未來的主要建軍的方向與步驟，該報告書也承諾在未來4年投入 190 億澳幣來強化相關軍事建設。
[1]Daniel Hurst, “Defence Strategic Review: Australia Will Build Longer Range Military Power Amid ‘Radically Different’ Security Environment,” The Guardian, April 24, 2023, https://www.theguardian.com/australia-news/2023/apr/24/australia-defence-strategic-review-missile-production-corvette-warships-adf-australian-military-news.
[2]Australian Government, National Defence: Defence Strategic Review 2023 (Canberra: Department of Defence, April 24, 2023), https://www.defence.gov.au/about/reviews-inquiries/defence-strategic-review.
[3]Australian Government, 2020 Defence Strategic Update (Canberra: Department of Defense, 2020), https://www1.defence.gov.au/about/publications/2020-defence-strategic-update; Australian Government, 2020 Force Structure Plan (Canberra: Department of Defense, 2020), https://www.defence.gov.au/StrategicUpdate-2020/docs/2020_Force_Structure_Plan.pdf.
[4]Hurst, op cit.
[5]Australian Government, op cit.
[6]Kirsty Needham, “Australia to Prioritise Long-range Strike Capability in Defence Shake-up,” Reuters, April 24, 2023, https://www.reuters.com/world/asia-pacific/australia-prioritise-long-range-strike-capability-defence-shakeup-2023-04-24/.
[7]Australian Government, op cit.
[8]丘德真，〈澳洲啟動國防戰略檢討，專家：台灣會是重點議題〉，《中央社》，2022年8月11日，https://www.cna.com.tw/news/aipl/202208110045.aspx。
[9]〈澳洲國防檢討報告：需「強烈迫切」應對中國野心〉，《SBS中文》，2023年4月25日，https://www.sbs.com.au/language/chinese/zh-hant/article/key-points-in-landmark-defence-review/n8w6b9xgv。