太平洋島國面臨的威脅
2021.12.10
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壹、新聞重點
聯合國氣候變化綱要公約第26次締約方會議（COP26，以下簡稱氣候變化會議）於2021年10月31日至11月13日在英國格拉斯哥召開，共有197國參加，並達成了《格拉斯哥氣候公約》（Glasgow Climate Pact）。該公約的重點包含在2030年之前終止森林濫伐及土地流失，並達成中期減排目標；2050年之前達成淨零碳排（net-zero emissions）；第27次氣候變化會議將於明（2022）年於埃及舉辦等。值得注意的是，公約草案中的「逐步淘汰」有增無減的煤碳發電和化石燃料低效補貼，在最後一刻被中國和印度改為「逐步減少」。[1]
太平洋島國屬於因氣候變化而受害最嚴重的國家，但此次僅有帛琉、斐濟與吐瓦魯三國元首與會。其中又以吐瓦魯最為積極，不僅總理拿塔諾（Kausea Natano）與會，外交部長柯飛（Simon Kofe）也預錄演講在會場播放。該預錄於11月8日在深及膝蓋的海中進行，加上柯飛所言：「我國將被海水淹沒」，著實令人印象深刻。柯飛的演講在於警示國際社會，該國所面對因全球暖化而造成冰融及海水上升的嚴重情形。[2]
貳、安全意涵
一、全球暖化是太平洋島國面臨的長期威脅
本次氣候變化會議並未達成太平洋島國最主要的訴求，也就是地球上升的溫度必須限制在1.5度（攝氏，下同）內。目前的地球已然處於災難邊緣，若地球溫度再上升1.5度，太平洋島國將遭逢巨變。聯合國秘書長古特雷斯（António Guterres）在氣候變化會議結束後便指出，全球國家必須加快行動，以實現將全球氣溫上升限制在1.5攝氏度的目標，並表示這次會議雖然沒有實現這個目標，但為今後的進展奠定了一些基礎。以太平洋島國而言，如果全球暖化的速度無法減緩，吉里巴斯的國土將在30-60年內被逐漸上升的海平面完全淹沒。[3]
二、經濟不振卻是太平洋島國面臨的短期威脅
聯合國氣候變化會議處理的是太平洋島國未來的威脅，卻無法處理因新型冠狀肺炎所造成的經濟不振，而這才是太平洋島國面臨的迫切威脅。雖然疫情的減緩，才使得此次氣候變化會議得以召開，但隨著南非通報的Omicron變種病毒的出現，疫情恐會再度升高，也可能再次衝擊太平洋島國的觀光事業。[4] 帛琉總統惠恕仁（Surangel S. Whipps Jr.）在參加氣候變化會議時，批評我國中華航空縮減飛航帛琉的班機是不負責任地毒害「帛琉」觀光市場，正是此種心情的表達。近期吉里巴斯開放鳳凰群島保護區的原因之一，應該也是為了增加稅收以彌補觀光不振造成的損失。[5]
參、趨勢研判
一、國際援助有待觀察
雖然此次聯合國氣候變遷會議達成了結論，由先進國家每年提供1,000億美元，協助落後國家增加應對氣候變遷的韌性，但執行成效值得觀察。特別是這個結論早已在2009年於哥本哈根舉行的第15次氣候變化會議中達成，並於2010年在坎昆舉辦的第16次氣候變化會議及2015年在巴黎舉辦的第21次氣候變化會議中重申，但尚未實際執行。且這1,000億美元的屬性也尚無定論，太平洋島國希望這是贈與，而非貸款。其出發點在於太平洋島國的碳排放量頂多僅佔全球的0.03%，卻須直接承擔大部分全球暖化的後果，如劇烈天氣的變化、海平面上升及土壤流失等；而全球暖化乃是先進國家因經濟活動產生的大規模碳排放所造成。也就是說，先進國家享受了經濟活動的成果，卻讓太平洋島國背負其後果。因而受害最深的太平洋島國主張這每年1,000億美元的援助應當是贈與，而且是下限而非上限。[6]
二、中國資金或將趁勢進入
如前所述，太平洋島國在應對氣候變遷的同時，尚須應處新冠肺炎及伴隨而來的經濟衰退。關閉國界（或稱鎖國）是減緩新冠肺炎蔓延的有效方法之一，但這樣的方法對於以觀光旅遊為主的太平洋島國影響甚鉅，最直接的影響就是觀光收入大幅減少。由於中國勢力近年來不斷進入南太平洋，因而被懷疑在背後慫恿吉里巴斯開放該海洋保護區。若中國有能力持續對南太島國挹注資金，將可繼續擴展其勢力。 [7]
[1] “Glasgow Climate Pact,” United Nations Climate Change, November 13, 2021, https://unfccc.int/documents/310475; “COP26: What was agreed at the Glasgow climate conference?” BBC NEWS, November 15, 2021, https://www.bbc.com/news/science-environment-56901261.
[2]關於太平洋國家參與氣候變化會議的情形，請見Alister Doyle,“Pacific islanders struggle at COP26 climate summit as pandemic keeps leaders away,”Reuters, November 5, 2021, https://www.reuters.com/business/cop/pacific-islanders-struggle-cop26-climate-summit-pandemic-keeps-leaders-away-2021-11-04/. “Tuvalu minister to address Cop26 knee deep in water to highlight climate crisis and sea level rise,” The Guardian, November 8, 2021, https://www.theguardian.com/environment/2021/nov/08/tuvalu-minister-to-address-cop26-knee-deep-in-seawater-to-highlight-climate-crisis.
[3]〈第26屆氣候變化大會最後一刻達成「妥協性」協議 聯合國秘書長稱其為「重要一步，但仍需繼續努力」〉，《聯合國新聞》，2021年11月13日，https://news.un.org/zh/story/2021/11/1094442；Colin Packham, “Actions, not words – Pacific Islands urge strong commitment on climate,” Reuters, October 29, 2021, https://www.reuters.com/business/environment/actions-not-words-pacific-islands-urge-strong-commitment-climate-2021-10-29/.
[4] “Nations race to contain Omicron variant as more cases detected,” Financial Times, November 29, 2021, https://www.ft.com/content/2da44fcf-99f7-43a8-b4b0-c3c1d4782cf3.
[5]帛琉的情形，請見〈華航頻砍航班 帛琉總統嗆毒害觀光〉，《自由時報》，2021年11月21日，https://news.ltn.com.tw/news/politics/paper/1485775；吉里巴斯的情形，請見章榮明，〈吉里巴斯開放鳳凰群島保護區之評析〉，《國防安全雙週報》，2021年11月26日，頁47-50。
[6] Catherine Wilson, “‘Declaration of war’: Pacific islands blast COP26 pledges,” Al Jazeera, November 27, 2021, https://www.aljazeera.com/news/2021/11/27/declaration-of-war-pacific-islands-blast-cop26-pledges. “COP26: Delivering on $100 billion climate finance,” United Kingdom Parliament, November 3, 2021, https://commonslibrary.parliament.uk/cop26-delivering-on-100-billion-climate-finance/；關於碳排放量，請見Saber Salem, “Climate Change and the Sinking Island States in the Pacific,” E-International Relations, January 3, 2020, https://www.e-ir.info/2020/01/09/climate-change-and-the-sinking-island-states-in-the-pacific/.
[7] Frank Tang, “China’s economic growth is ‘biggest challenge’ for Beijing in 2022, senior adviser warns,” South China Morning Post, December 2, 2021, https://www.scmp.com/economy/china-economy/article/3158194/chinas-economic-growth-biggest-challenge-beijing-2022-senior.