拜登無視中國反對邀請台灣參加「民主峰會」
2021.12.10
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壹、新聞重點
美國總統拜登（Joe Biden）邀集國家領袖、公民團體、慈善機構與私部門成員，於2021年12月9日至10日，以視訊方式舉行首屆的民主峰會（The Summit for Democracy）。美國國務院於11月24日公布與會名單，共有台灣、日本、澳大利亞、英國、立陶宛等110國，而中國、俄羅斯與伊朗等威權國家則未在受邀名單之上。此次民主峰會將聚焦3大主題：捍衛對抗威權主義、討論與打擊貪腐、以及促進對人權的尊重。對此，總統蔡英文透過臉書（Facebook）感謝美國政府邀請，表示將藉此向世界分享台灣的民主故事。中國除表達「堅決反對」台灣參與民主峰會外，並譴責美國「披著民主外衣推行集團政治、挑動陣營對抗之舉，是冷戰思維的再現」。[1] 在美中競爭不斷升高之際，華府不顧中國反對，決意邀請台灣參與此次國際峰會，展現美國對台灣的支持，再次引起各界關注。
貳、安全意涵
一、台灣已成拜登主義制衡中國的重要象徵
台灣參與民主峰會的塵埃落定，是拜登總統推行民主外交的具體實踐。拜登自上台以來，在「外交回來了」的全球佈局上，不斷強調自由民主普世價值，並表示民主價值是美國外交政策的基礎。因此，他有計畫地透過外交手段，結合志同道合（like-minded）的民主盟邦夥伴，共同因應當前美國與國際社會的挑戰。針對美中競爭，拜登在其總統就任首次記者會即曾表示，「這是21世紀的民主與專制的較量，我們必須證明民主是可行的」，還批評習近平「骨子裡沒有一丁點的民主」。[2] 實際上，「民主對抗專制」是拜登主義的核心價值，中國則被拜登定位為「美國的最大競爭對手，挑戰美國的安全、繁榮與民主價值觀」，安排台灣出席民主峰會，可視為拜登在美中意識形態競爭的新作為。
針對此次民主峰會，中國強調「民主是全人類共同價值，不是少數國家的專利」，並嚴詞批評美國以民主為「幌子」，用以「推進其地緣戰略目標、打壓他國、分裂世界、服務自身維霸私利的工具」。對此，美國在台協會（AIT）處長孫曉雅（Sandra Oudkirk）認為，美國舉辦民主峰會，不是要去定義民主，而是為了聚集理念相近夥伴及利益相關者，為增進民主韌性體制下定義，由全球民主國家討論如何強化民主體制。[3] 美國國務院官員則表示，台灣是民主的領頭羊，身處對抗中國的最前線，已發展出防範外國干預的最佳做法，特別在利用新興科技讓政府治理變得更透明、更能回應民情上，具全球領導的地位，因此能對此次峰會目標做出有意義承諾。[4] 明顯地，在拜登主義「民主對抗專制」願景下，台灣已成為美國對抗中國極權主義的重要一部分，並與美國國家利益相聯結。
二、華府透過峰會維持「微妙而危險平衡」兩岸關係
儘管拜登以民主之名支持台灣對抗北京集權主義，但考量中國在台海可能的非理性反應，華府力求降低台灣與會的負面影響。因此儘管台灣受邀此次全球國家領袖的民主峰會，在華府與台北共同默契下，蔡英文總統並未親自出席，而是委由行政院政務委員唐鳳與駐美代表蕭美琴代表出席。由於台海和平攸關美國「極其重要利益」與印太區域安全穩定，華府在對民主台灣表達尊重與支持之餘，仍須維持在兩岸關係行之有年的「一個中國政策」，這也就如之前白宮主管印太事務負責人康貝爾（Kurt Campbell）所說，美國必須維持這兩者間的「微妙而危險平衡」。
蔡英文總統未出席民主峰會，展現她在國際上「得到支持不冒進」的務實彈性策略，也呼應拜登政府維持在兩岸「微妙而危險平衡」的基本政策。針對台灣參加民主峰會，中國外交部則稱此違反「一個中國原則」，並將之與「台獨」掛勾，警告美國「與『台獨』一起玩火，終將引火自焚」。拜登倡議下的民主峰會，可視為華府在支持民主對抗專制下，為維持兩岸「微妙而危險平衡」的具體實踐，也為美國搭建了與中國和平競爭的新舞台及籌碼。相較於參加亞太經濟合作會議（APEC）領袖峰會，台灣只能派遣不具官方身分的特任代表與會，此次美國主辦全球民主峰會，罕見地由台灣具高階官方身分的行政院政務委員與駐美代表與會，也凸顯了華府為維持兩岸「微妙而危險平衡」的刻意安排。
參、趨勢研判
一、美國將持續以「民主」之名強化對台灣的外交支持
拜登政府邀請台灣出席民主峰會，是在「民主與專制」美中競爭格局下，為遏制中國擴張主義所釋放的重要訊息。事實上，早在2021年3月，國務卿布林肯（Antony Blinken）於美國眾議院外交委員會聽證會談論美國外交政策優先事項時，即承諾將邀請台灣參與民主峰會，因為台灣是強健的民主政體，「也是一個能對世界作出貢獻的國家，而非只有對自身人民」。[5] 其後拜登總統正當化其阿富汗撤軍決策時表示，華府希望能藉此專注於與崛起中國的競爭，因為這才是當前美國國家安全優先事項。在拜登對中國「既競爭又合作，必要時對抗」的戰略下，此次民主峰會的召開，其實就是以外交手段，強化民主國間的團結合作，並對中國進行不點名地批評與競爭。
而隨著中國加大對台灣的武力脅迫，美國也正透過多樣外交途徑，持續提升其對台灣支持的力道，藉以展現美國的意志與決心，嚇阻中國可能對台灣的片面動武行為。邀請台灣出席民主峰會，是華府繼10月26日公開支持台灣「有意義參與聯合國」後另一項刻意的外交安排，而且華府對此自辦峰會則擁有完全的主導權。華府預計一年後再召集第二屆的民主峰會，由於這次台灣僅由政務委員與駐美代表出席，未來台灣出席者身份的提升，華府也預留下彈性運用的空間，例如下次台灣或可受邀派遣院長級或是總統親自與會，以強化美國對團結民主國家對抗極權主義的力道，以及增加美國對中國談判與施壓的籌碼。
二、中國反擊台灣議題國際化將日趨強勢
美國支持台灣對抗中國侵略，日趨明顯而積極，在拜登政府積極運用盟邦外交策略下，台灣議題國際化有方興未艾之勢。從2021年七大工業國峰會公報，首次強調台海和平穩定重要性，到美國支持台灣「有意義參與聯合國」，以及邀請台灣官方與會全球民主峰會，正是美國透過盟邦外交，將美中在台灣議題的競爭國際化。如此一來，美國不僅可以避免在台灣議題上與中國單獨對決的不利情勢，同時可以發揮華府在盟邦夥伴上的戰略優勢，以集體力量對中國進行施壓。而國際化台海議題，也將提供美國涉入台灣議題的正當性。
中國早已視台灣議題國際化與「台獨」為一體的兩面，因為此將嚴重打擊北京在國際上孤立台灣佈局，對併吞台灣將產生關鍵性的不利影響。為反擊華府以外交手段將台灣議題國際化，北京正透過戰狼外交，與美國進行針鋒相對的敘事（narrative）競爭。針對台灣出席民主峰會，北京要求美國「停止向『台獨』勢力提供任何講台，停止為『台獨』勢力張目」。為掌控國際輿論敘事權，北京在12月4日民主峰會前發布《中國的民主》白皮書，闡述中國式的「全過程民主」，強調民主的多樣性，而實現民主有多種方式，也不可能千篇一律。接著於12月5日發布《美國民主情況》，以「美國民主的異化」為依據，對所謂的美式民主，進行意識形態的敘事鬥爭。[6] 可預見的，隨著台灣議題國際化，台灣主權與意識形態兩項議題，將成為美中在台灣議題的敘事競爭焦點，中國也將愈趨強勢地爭取上述兩項議題的話語權。
[1] ‘The Summit for Democracy,’ U.S. Department of State, https://reurl.cc/l56DWY；蘇永耀，〈我獲邀民主峰會 蔡英文：向世界分享台灣的民主故事！〉，《自由時報》，2021年11月24日，https://reurl.cc/35Vxll；〈外交部發言人趙立堅主持例行記者會〉，中國外交部，2021年11月24日，https://reurl.cc/RbMzGx。
[2] David E. Sanger，〈拜登評估美中競爭：21世紀民主與專制的較量〉，《紐約時報中文網》，2021年3月29日，https://reurl.cc/vgN7Aj。
[3]黃予萱，〈孫曉雅首度在台公開演講：美國鼓勵兩岸對話、助台強化自衛能力〉，《上報》，2021年11月26日，https://reurl.cc/6Dz5Yr。
[4]徐薇婷，〈白宮民主峰會邀台灣立陶宛等110國 中俄未入名單〉，《中央通訊社》，2021年11月24日，https://reurl.cc/6Dz5eM。
[5]徐薇婷，〈布林肯承諾邀台灣出席民主峰會 推動參與世衛〉，《中央通訊社》，2021年3月11日，https://reurl.cc/6DzAK5。
[6]《中國的民主》白皮書，中國國務院辦公室，2021年12月4日，https://reurl.cc/9584QO；《美國民主情況》，中國外交部，2021年12月5日，https://reurl.cc/Q6vnRq。