雙週報第43期
壹、新聞重點
岸田文雄內閣2021年11月10日正式走馬上任，防衛大臣岸信夫雖留任，但外務大臣改由林芳正擔任，其「日中友好議員聯盟」會長（就任外相後已辭職）並自詡「知中派」身分引發日本內外廣泛討論，並質疑是否過度顧慮中方感受，而衝擊日美合作。此前受到中國軍事擴張，政經威脅及壓迫活動的影響，日本對台灣的態度從過去的低調模糊，逐漸轉為重視的方向，特別在應對台灣安保議題上，日本與美國的合作也轉為明確，現任官員數次發言尋求國際社會的關注，為擴大友盟在台海安全的軍事合作增添許多想像。
貳、安全意涵
一、戰後日本「海外出兵」涉及違憲
美國「台灣關係法」將台灣視為西太平洋安全與和平的一部分；近期日本則強調台海地區和平與安全對日本安全的重要性。當前日本的對台政策，依據2021年《外交藍皮書》表明，「台灣是極重要的夥伴與朋友，共享自由、民主、人權、法治等基本價值、緊密經濟關係與人員交流，依據1972年《日中聯合聲明》下維持非政府間的務實關係」，[1] 凸顯日台關係受制於日中關係的框架，無法完全施展。
過去，日本對台灣安全議題不涉入，但會彼此牽動。依據1946年「日本憲法」第9條的規定，日本放棄以武力做為解決國際爭端的手段，派兵赴海外連帶受到限制。1969年，首相佐藤榮作訪美與美國總統尼克森（Richard Nixon）發表《聯合聲明》，佐藤「強調維護台灣地區和平與安全為日本安全的重要內涵」，美國則希望針對沖繩返還、駐日美軍地位、越南等問題凝聚共識，為美中關係正常化鋪路。[2]
由於剛歷經1958年第二次台海危機，此時期台日仍享有外交關係，依據1960年「美日安保條約」（Treaty of Mutual Cooperation and Security Between Japan and the United States of America）第6條，「基於維護日本安全與遠東地區國際和平與安全，美國被授權使用日本境內海空軍隊設施與基地」，而根據同年2月所發布的政府統一見解，日本政府所認定的「遠東」其範圍「大體有菲律賓以北、日本及周邊地區，韓國與中華民國管轄範圍的地區」，但仍「取決於攻擊或威脅的性質而定，不限於上述區域」。[3] 此階段台灣屬於遠東地區並無爭議，但日本受制憲法禁止自衛隊赴海外，以及1972年限制行使「集體自衛權」的憲法解釋，1978 年制定第1 版《美日防衛合作指針》對日本安全有重要影響的遠東事態方面，日本僅提供權宜（facilitative）協助，並依兩國協議、日本法令預先研究。致使日本在台灣有事的角色十分薄弱，可停供美軍的協助自然受限。
二、當前日本正強化「台灣有事」預應能力
1972年日中建交，台日關係陷入低潮，直到1996年第三次台海危機，促使美日強化安全合作，但在日中外交關係的架構下，日本在台灣安全議題上須顧及中國感受。例如1997 年修訂第2 版《美日防衛合作指針》明定，日本在周邊事態應對美國提供設施、補給、情蒐與掃雷等支援，雙方可以單獨或雙邊合作，執行救援、難民與非戰鬥人員撤離、經濟制裁等任務；[4] 1999年日本制定「周邊事態法」，日本高層官員決定以「周邊事態」並非地理上的概念，而是事態性質上的概念做為詮釋方式，也是明顯考量中國政府之立場。
2012年安倍政府上任，雖然仍堅守「專守防衛」政策，但陸續在2014年「解禁集體自衛權」後，2015年通過「和平安全法制」等立法，日本將「周邊事態」改以「重要影響事態」取代，同年並與美國協商確立第3版《美日防衛合作指針》。兩國律定在平時、重要影響事態、武力攻擊預測事態、存立危機事態、武力攻擊事態、國際和平共同應處事態等六個情況，採取更為明確的安全合作項目。此項發展賦予日本在國際事態可採取更為積極作為空間的權力，不過是否涉入台灣有事仍需視該事件性質，再由決策者最終決定。
參、趨勢研判
一、日美安全合作加強對「三盟四會五聯」合作
隨著中國軍力提升，「美日同盟」做為東亞安全和平的基石，在東海、南海及台灣有事的重要性日益重要，必須針對中國軍事發展相應進行調整，此將是未來第一島鏈能否維持和平的關鍵。過去應對北韓、中國問題強調日美韓三邊安全合作，簽有 2014年《日美韓有關北韓核武與飛彈威脅情報分享協定》（Trilateral Information Sharing Arrangement Concerning the Nuclear and Missile Threats Posed by North Korea, TISA）；2016年《軍事情報保護協定》（General Security of Military Information Agreement, GSOMIA）及《物資勞務相互提供協定》（Acquisition and Cross-Servicing Agreement, ACSA），然目前日韓關係受制於歷史因素而停滯不前。在安倍首相任內，成功將「日美同盟」合作由周邊擴及至全球事務，提出「自由開放的印太戰略」，積極促進「四方對話會議」（QUAD）及「五眼聯盟」（Five Eyes, FVEY）交流，並加強外交與國防部長會議（2+2）、G 7峰會等友盟對話機制對台海議題的關注。[5] 隨著岸田內閣上任，已宣布將修訂《國家安全保障戰略》，應會持續深化與「四方對話會議」及「五眼聯盟」的軍事合作，特別是2021年成立的「美英澳」（AUKUS）機制，運用多邊同盟合作共同應對印太安全挑戰。
二、台灣有事依性質介於「重要影響事態」或「存亡危機事態」間
日本對台海可能發生的軍事衝突缺乏具體因應計畫，這源自於過去日本未正視台海重要性，美國對台海戰事採取「戰略模糊」策略，連帶影響「美日同盟」的聯合戰備整備。川普上任後，美中走向戰略競爭，台灣戰略位置重要性日益提升。拜登（Joe Biden）積極建立應對中國威脅的夥伴網絡，台海和平成為自由開放印太的關鍵基礎。2021年3月「美日2+2」聯合聲明強調，「台灣海峽和平穩定的重要」、4月「美日領袖峰會」聯合聲明加入「鼓勵兩岸議題和平解決」。同月，防衛大臣岸信夫視察距離台灣110公里的與那國島時表示，「對日本安全保障來說，對國際社會安全來說，台灣的安定很重要」。副首相兼財務大臣麻生太郎在演講時表示，中國如果侵攻台灣的話，日本政府將認定這是安全保障相關法所規定的「存亡危機事態」，有可能行使有限的集體自衛權。隔日內閣官房長官加藤勝信回應，對台灣有事不回答假設性問題，日本政府對台灣問題的一貫立場，「期待當事者間透過直接對話和平解決」，但岸田內閣則尚未對台灣有事屬「重要影響事態」或「存亡危機事態」進行論述。
事實上，有關自衛隊於台灣有事的參與，端視武裝事態模式有所不同，依據2014年解禁「集體自衛權」後的使用武力的原則，首要條件為日本或與日本關係密切國家遭受攻擊，致使日本國民生命自由幸福遭受危害。具體執行上仍須依據2015年《美日防衛合作指針》（The Guidelines for Japan-U.S. Defense Cooperation April 27, 2015）、同年制定的「和平安全法制」中，《武力攻擊事態等及存亡危機事態對應法》、《重要影響事態安全確保法》等規定（詳見表1），以「台灣海峽」取代「台灣」有助於日本自衛隊在合法途徑下應對台灣有事。[6]
表1、美日在「重要影響事態」或「存亡危機事態」的合作項目
|
事態類型
|
合作項目
|
|
存亡危機事態
|
- 資產防護：資產防護、非戰鬥撤離、飛彈防禦等。
- 搜救：搜索及戰鬥搜救。
- 海域作戰：掃雷、海上交通線安全、巡護保護船艦、支援武裝攻擊。
- 飛彈防禦：早期預警、飛彈情報交換。
- 後勤支援：相互提供後勤支援、公私部門合作。
|
|
重要影響事態
|
- 非戰鬥人員撤離：透過聯盟協調機制進行合作。
- 海上安全：兩國緊密協調，含情報分享與船隻檢查。
- 難民措施：依國際法人道接收，日本主動處理、美國提供支援。
- 搜救：日本依國內法支援美國的作戰搜救任務。
- 設施防護：日本依美國要求提供境內設施保護。
- 後勤支援：兩國強化後勤支援，含補給、維持、運輸、工程、軍醫等，日本應適當運用公私部門能量，依國內法提供適當支援。
- 設施使用：兩國提供民用海空港，加強設施與基地共同使用。
|
資料來源： “The Guidelines for Japan-U.S. Defense Cooperation (April 27, 2015),” Ministry of Defense, April 27, 2015, https://reurl.cc/q1lZo3。
表2、日本官員有關台灣有事發言（2020-2021/11）
|
日期
|
官員/場合
|
發言內容
|
|
2020年12月25日
|
防衛副大臣中山泰秀
|
我們關切中國將會把侵略目標擴大到香港以外的地區。我想其中的下一個目標，或是所有人都擔憂的就是台灣。直到現在，我仍未見到拜登對台灣有明確的政策或宣布。我想要儘快聽到拜登的對台政策，然後我們也可以據此準備好對台灣的相應做法。
|
|
2021年3月16日
|
《美日2-2聯合聲明》
|
部長強調台灣海峽和平穩定的重要。
|
|
2021年4月16日
|
《日美領袖聯合聲明》
|
我們強調台灣海峽和平穩定的重要性，鼓勵兩岸議題和平解決。
|
|
2021年4月16日
|
日本首相菅義偉記者會
|
（台灣海峽）嚴峻狀況持續，這是事實。（日美首腦）就以和平解決為最優先一事達成了共識。
|
|
2021年4月17日
|
防衛大臣岸信夫視察與那國島
|
對我國（日本）安全保障來說也好，對更加安定的國際社會來說也好，台灣的安定很重要。
台灣位於距離與那國不遠的對岸。期待當事方之間和平解決（台灣問題）。
|
|
2021年6月9日
|
《日澳2+2聯合聲明》
|
我們強調台灣海峽和平與安全的重要性，鼓勵兩岸議題和平解決。
|
|
2021年6月13日
|
G 7峰會公報
|
我們強調台灣海峽和平與穩定的重要性，鼓勵兩岸議題和平解決。
|
|
2021年6月28日
|
防衛副大臣中山泰秀美國哈德遜研究所視訊
|
民主國家必須互相保護。過去就曾指台灣為「紅線」。所以台灣作為一個民主國家，我們必須加以保護。
|
|
2021年6月24日
|
防衛大臣岸信夫出席洲議會安全與防衛次委會
|
台灣周邊局勢的穩定不僅對日本的安全很重要，對國際社會的穩定也很重要。在這種情況下，近年來，隨著中國軍力迅速增強，中台軍事平衡向整體上有利於中方的方向變化，且差距逐年擴大。
|
|
2021年7月5日
|
副首相兼財相麻生太郎出席眾議員會議
|
中國如果侵攻台灣的話，日本政府將認定這是安全保障相關法所規定的「存亡危機事態」，有可能行使受限的集體自衛權。「存亡危機事態」就是與日本密切相關的他國遭到武力攻擊，進而形成「威脅日本國家存亡、明顯從根本顛覆國民生命與權利的危險狀態」。這種情況是日本自衛隊可行使受限的集體自衛權的要件之一。
|
|
2021年7月6日
|
內閣官房長官加藤勝信例行記者會
|
有關台灣發生事態的問題，要問日本政府的想法也是假設性問題，無法直接回答。
期待當事者間透過直接對話和平解決，會持續關注動向。
|
|
2021年7月30日
|
首相菅義偉記者會
|
日本對於台灣情勢，向來主張兩岸應透過直接對話和平解決，這是日本一貫的基本立場。
不論是在日美首腦會談，或是G7的會談，對於台灣問題都顯示了相同看法，而且經過這次的會談，態度也更加明確。
日本與台灣繼續維持非政府間實務關係的基本方針並未改變，但為了保護日本的利益，將藉由日美同盟的遏止力，並與東南亞國家協會（ASEAN）志同道合國家合作的同時，進行應對。
|
|
2021年8月2日
|
防衛大臣岸信夫英國《金融時報》專訪
|
我們看到許多中國包圍台灣的活動。
日本發出的強烈訊息是，台灣海峽的和平只有在國際社會強烈需求下才能獲得確保。與其發生中國與台灣的直接軍事衝突，國際社會應更加關注台灣的生存。
日本無意與台灣建立直接軍事關係，將維持現狀，台日也不會締結官方外交關係。
在維持現有架構的同時，我們希望透過各種倡議，以及日美的意見交換，來達成共識。
|
|
2021年8月12日
|
防衛大臣岸信夫《雪梨晨驅報》專訪
|
日本高度關注南海與東海情勢，他歡迎英國航艦打擊群及德國驅逐艦抵達此區域。
中國與台灣軍事差距年年加劇。台灣防衛情勢穩定是非常重要的；這不只是對日本的安全，對世界局勢穩定也是如此。澳洲和其他盟國加快步伐，以抵抗中國支配印太地區。
|
|
2021年10月5日
|
防相岸信夫記者會
|
（對共機繞台）日本希望有關台灣問題通過各方直接對話和平解決，我的立場是一貫的。近年來，隨著中國軍事實力的增強，中台軍事平衡轉向中方有利，這種差異每年都在擴大，防衛省將繼續密切關注相關動向。
|
|
2021年11月5日
|
防相岸信夫記者會
|
台灣周邊局勢對國際社會的穩定很重要。我們的一貫立場是有關台灣問題期待雙方通過直接對話和平解決。近年來，隨著中國軍事實力的增強，中台軍事平衡轉向中方有利，這種差異每年都在擴大。防衛省將繼續密切關注有關情勢變化。
|
|
2021年11月13日
|
外相林芳正與美國務卿布林肯通話
|
我們均認識到台海和平穩定的重要。
|
|
2021年11月18日
|
外相林芳正與中共外長王毅通話
|
對釣魚台周邊局勢及東海、南海、香港、新疆維吾爾自治區等局勢表示嚴重關切，並表示台海和平穩定的重要性。
|
|
2021年11月25日
|
外相林芳正受訪
|
台灣海峽的和平與穩定對我國和國際社會而言很重要。期待台灣問題通過對話得以和平解決。將推進與同盟國美國的合作，呼籲中方履行作為大國的責任。
對台灣有事，一般而言，當然是包括撤離日本人在內，為了能應對任何事態採取萬全措施。鑑於此事的性質，就具體內容不作說明。
|
資料來源：林柏州整理自公開資料。
[1]日本將台灣視為「極為重要」的夥伴與朋友始於2020年，過去強調台灣為日本「重要」的夥伴與友人，Diplomatic Bluebook 2020, Japan Ministry of Foreign Affairs, October 21, 2020, p.58, https://www.mofa.go.jp/files/100116875.pdf。
[2] “11.19.69,” Richard Nixon Foundation, November 19, 2009, https://www.nixonfoundation.org/2009/11/11-19-69/.
[3]〈日米安保体制Q&A：極東の範囲（昭和35年2月26日政府統一見解）〉，法務省，https://www.mofa.go.jp/mofaj/area/usa/hosho/qa/03_2.html。
[4] “The Guidelines for Japan-U.S. Defense Cooperation (September 23, 1997),” Japan Ministry of Defense, September 23, 1997, https://reurl.cc/MkRqmK; “Japan-U.S. Joint Declaration on Security: Alliance for the 21st Century,” Japan Ministry of Foreign Affairs, April 17, 1996, https://www.mofa.go.jp/region/n-america/us/security/security.html.
[5] “U.S.-Australia-India-Japan Consultations (the “Quad”) Senior Officials Meeting,” U.S. State Department, August 12, 2021, https://www.state.gov/u-s-australia-india-japan-consultations-the-quad-senior-officials-meeting/.
[6]日本防衛省防衛大學校准教授黒﨑将広，Masahiro Kurosaki, “Japan’s Evolving Position on the Use of Force in Collective Self-Defense,” Lawfare, August 23, 2018, https://reurl.cc/rg7NRr; Nobuhisa Ishizuka, Masahiro Kurosaki and Matthew C. Waxman (eds.), Strengthening the U.S.-Japan Alliance: Pathways for Bridging Law and Policy (Columbia Law School, 2020), p.p. 28-45, available at https://jls.law.columbia.edu/alliance。
