美國國防部氣候風險分析報告之觀察
2021.12.10
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壹、新聞重點
2021年10月21日(美國時間),五角大廈發布《美國國防部氣候風險分析》(Department of Defense Climate Risk Analysis)報告。國防部長奧斯丁(Lloyd Austin)稱,五角大廈將持續和相關部會、美國的盟邦與夥伴,以及國際社會一起努力,共同因應氣候變遷所帶來的威脅。他指出,正如《美國國防部氣候風險分析》報告所點出,氣候變遷正在改變戰略地貌,並形塑整個安全環境,對美國及全世界構成複合式威脅。[1] 氣候變遷對美國及印太地區的影響,值得關注。
貳、安全意涵
一、氣候變遷是國家安全的考量因素之一
美國國防部自2010年《四年期國防檢討》(Quadrennial Defense Reviews)報告就已經開始關注氣候變遷的影響。2014年,五角大廈《氣候變遷因應路徑圖》(Climate Change Adaptation Roadmap)界定氣候變遷是一種國家安全風險,並列出氣候變遷所產生的脆弱性。2021年1月,拜登(Joseph Biden)上台後,簽署14008號行政命令「處理美國本土及海外的氣候危機」(Tackling the Climate Crisis at Home and Abroad),將氣候變遷列入美國外交與國家安全政策的考量因素,提高對氣候變遷的關注度。此報告是該行政命令下的產物之一,國家情報總監、國安會、國土安全部皆有類似報告。此外,2021年3月奧斯丁也簽署一項備忘錄,要求在部長辦公室底成立氣候工作小組,協調回應總統相關氣候變遷的行政命令,同時考核相關執行情況。美國國防部所公布的報告是公開版,另有機密版沒有公開,並上呈至美國國安會。《美國國防部氣候風險分析》和最近公開的《氣候因應計畫》(Climate Adaptation Plan, CAP)互補,《氣候因應計畫》聚焦在確保五角大廈在氣候變遷的影響下,美國國防部仍可正常運用。這兩份報告都關注氣候變遷如何影響美國國防部在各層次的運作,以及五角大廈應該如何回應。[2]
二、氣候變遷影響美國的戰略利益
這裡所謂的氣候變遷是指三個主要部分所產生的影響,一是升高的溫度,二是改變的降雨模式,三是更頻繁、密集且不可預期的極端天氣。《美國國防部氣候風險分析》檢討相關氣候因素對國家安全所產生的影響。該報告指出,若無因應或強化韌性的措施,氣候變遷所造成的傷害可能造成全世界社會、政治與經濟上的不穩定。而且,多數氣候變遷所產生的影響經常是跨國或跨區域。因此,氣候因素對各國政府構成前所未見的挑戰,包括美國及盟邦夥伴。進一步,氣候變遷可能導致多重極端事件同時發生,這對政府的因應能力造成巨大壓力及安全影響。此外,氣候變遷的影響是全球性的,但特定氣候變遷的影響及風險,可能會隨地區而有所不同。《美國國防部氣候風險分析》也列出最初的步驟,指引五角大廈如何將氣候變遷的安全意義,整合進入相關戰略文件、計畫與國際互動中。[3]
三、以全政府途徑與國際合作因應氣候危機
《美國國防部氣候風險分析》指出,氣候變遷對美國國防部的戰略、計畫、能力、任務與裝備所造成的風險正在上升,這點也適用美國的盟邦及夥伴。因此,五角大廈必須從戰略的高度來思考氣候變遷所產生的影響,將氣候因素列入國防部的主要文件中,例如新版的《國防戰略》(National Defense Strategy)之中。《美國國防部氣候風險分析》闡明,許多氣候變遷已實質改變環境,亦將形塑未來的安全環境。五角大廈已經擬定《氣候因應計畫》和《永續報告執行計畫》(Sustainability Report and Implementation Plan, SRIP)。氣候變遷產生的挑戰,需要國防部持續進行有關的氣候風險分析,並投資改善韌性、發展及治理上。此外,《美國國防部氣候風險分析》特別強調以全政府(whole-of-government)途徑,且與盟邦、夥伴及國際制度共同合作。所謂的全政府途徑是指,美國政府各部門共同合作,因應氣候變遷所產生的影響,包括地方政府及聯邦政府,如國務院、美國國際發展署、國土安全部、情報與科學研究部門等。[4]
參、趨勢研判
一、北極、印太地區與中國受到關注
《美國國防部氣候風險分析》闡明,氣候變遷對美國本土與海外的意涵包含三點,一是對美國本土而言,氣候變遷所造成的極端氣候事件,已造成數百萬美國人陷入困境,長期可能對訓練及戰備造成影響,近年更造成美軍數十億美元的損失。二是在北極,氣候變遷劇烈改變當地的自然環境,並使北極成為地緣戰略競爭的新場域。三是在印太地區,海平面的上升與愈來愈多極端氣候事件,使整個安全環境轉趨複雜,更讓美軍作戰的基礎設施及周邊社區都面臨風險,且對當地的因應能力造成挑戰。例如,美軍在關島、馬紹爾群島及帛琉等相關軍事基地,都容易受到氣候變遷的傷害。此外,該報告亦指出,美國的盟邦、夥伴及競爭者正在評估氣候變遷對其戰略目標及環境的影響。美國與國際夥伴共同因應氣候變遷的影響,可以強化美國和盟邦以及夥伴的關係。同時,美國幫助建立其他國家因應氣候變遷的認知亦是重要的。除此之外,美國的戰略競爭者,如中國,也許想利用氣候變遷來獲得影響力,包括政治或軍事利益。此報告列舉美國7個司令部受到氣候變遷可能的影響,其中6個司令部都受到2種氣候變遷的影響,只有印太司令部受到3種氣候變遷的影響,是7個司令部中受氣候變遷影響最特殊的,包括一是民間部門愈來愈需要軍事上的支援,二是逐漸增加的人道救援及災害回應的任務,以及三是氣候變遷所產生的影響嚴重限制軍事任務的執行。換言之,《美國國防部氣候風險分析》認為氣候變遷深深影響印太地區,也高度關注中國的作為。[5]
[1] “Secretary of Defense Lloyd J. Austin III’s Statement on the DoD Climate Risk Analysis,” U.S. Department of Defense, October 21, 2021, https://www.defense.gov/News/Releases/Release/Article/2817727/secretary-of-defense-lloyd-j-austin-iiis-statement-on-the-dod-climate-risk-anal/.
[2] Department of Defense, Office of the Undersecretary for Policy (Strategy, Plans, and Capabilities) 2021. Department of Defense Climate Risk Analysis, p7, https://media.defense.gov/2021/Oct/21/2002877353/-1/-1/0/DOD-CLIMATE-RISK-ANALYSIS-FINAL.PDF.
[3] “Secretary of Defense Lloyd J. Austin III’s Statement on the DoD Climate Risk Analysis,” U.S. Department of Defense, October 21, 2021, https://www.defense.gov/News/Releases/Release/Article/2817727/secretary-of-defense-lloyd-j-austin-iiis-statement-on-the-dod-climate-risk-anal/; Department of Defense, Office of the Undersecretary for Policy (Strategy, Plans, and Capabilities) 2021. Department of Defense Climate Risk Analysis, p8, https://media.defense.gov/2021/Oct/21/2002877353/-1/-1/0/DOD-CLIMATE-RISK-ANALYSIS-FINAL.PDF.
[4] Department of Defense, Office of the Undersecretary for Policy (Strategy, Plans, and Capabilities) 2021. Department of Defense Climate Risk Analysis, p.6, 10, https://media.defense.gov/2021/Oct/21/2002877353/-1/-1/0/DOD-CLIMATE-RISK-ANALYSIS-FINAL.PDF.
[5] Department of Defense, Office of the Undersecretary for Policy (Strategy, Plans, and Capabilities) 2021. Department of Defense Climate Risk Analysis, p.6, 10, https://media.defense.gov/2021/Oct/21/2002877353/-1/-1/0/DOD-CLIMATE-RISK-ANALYSIS-FINAL.PDF.