美國國防部氣候風險分析報告之觀察
2021.12.10
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壹、新聞重點
2021年10月21日（美國時間），五角大廈發布《美國國防部氣候風險分析》（Department of Defense Climate Risk Analysis）報告。國防部長奧斯丁（Lloyd Austin）稱，五角大廈將持續和相關部會、美國的盟邦與夥伴，以及國際社會一起努力，共同因應氣候變遷所帶來的威脅。他指出，正如《美國國防部氣候風險分析》報告所點出，氣候變遷正在改變戰略地貌，並形塑整個安全環境，對美國及全世界構成複合式威脅。[1] 氣候變遷對美國及印太地區的影響，值得關注。
貳、安全意涵
一、氣候變遷是國家安全的考量因素之一
美國國防部自2010年《四年期國防檢討》（Quadrennial Defense Reviews）報告就已經開始關注氣候變遷的影響。2014年，五角大廈《氣候變遷因應路徑圖》（Climate Change Adaptation Roadmap）界定氣候變遷是一種國家安全風險，並列出氣候變遷所產生的脆弱性。2021年1月，拜登（Joseph Biden）上台後，簽署14008號行政命令「處理美國本土及海外的氣候危機」（Tackling the Climate Crisis at Home and Abroad），將氣候變遷列入美國外交與國家安全政策的考量因素，提高對氣候變遷的關注度。此報告是該行政命令下的產物之一，國家情報總監、國安會、國土安全部皆有類似報告。此外，2021年3月奧斯丁也簽署一項備忘錄，要求在部長辦公室底成立氣候工作小組，協調回應總統相關氣候變遷的行政命令，同時考核相關執行情況。美國國防部所公布的報告是公開版，另有機密版沒有公開，並上呈至美國國安會。《美國國防部氣候風險分析》和最近公開的《氣候因應計畫》（Climate Adaptation Plan, CAP）互補，《氣候因應計畫》聚焦在確保五角大廈在氣候變遷的影響下，美國國防部仍可正常運用。這兩份報告都關注氣候變遷如何影響美國國防部在各層次的運作，以及五角大廈應該如何回應。[2]
二、氣候變遷影響美國的戰略利益
這裡所謂的氣候變遷是指三個主要部分所產生的影響，一是升高的溫度，二是改變的降雨模式，三是更頻繁、密集且不可預期的極端天氣。《美國國防部氣候風險分析》檢討相關氣候因素對國家安全所產生的影響。該報告指出，若無因應或強化韌性的措施，氣候變遷所造成的傷害可能造成全世界社會、政治與經濟上的不穩定。而且，多數氣候變遷所產生的影響經常是跨國或跨區域。因此，氣候因素對各國政府構成前所未見的挑戰，包括美國及盟邦夥伴。進一步，氣候變遷可能導致多重極端事件同時發生，這對政府的因應能力造成巨大壓力及安全影響。此外，氣候變遷的影響是全球性的，但特定氣候變遷的影響及風險，可能會隨地區而有所不同。《美國國防部氣候風險分析》也列出最初的步驟，指引五角大廈如何將氣候變遷的安全意義，整合進入相關戰略文件、計畫與國際互動中。[3]
三、以全政府途徑與國際合作因應氣候危機
《美國國防部氣候風險分析》指出，氣候變遷對美國國防部的戰略、計畫、能力、任務與裝備所造成的風險正在上升，這點也適用美國的盟邦及夥伴。因此，五角大廈必須從戰略的高度來思考氣候變遷所產生的影響，將氣候因素列入國防部的主要文件中，例如新版的《國防戰略》（National Defense Strategy）之中。《美國國防部氣候風險分析》闡明，許多氣候變遷已實質改變環境，亦將形塑未來的安全環境。五角大廈已經擬定《氣候因應計畫》和《永續報告執行計畫》（Sustainability Report and Implementation Plan, SRIP）。氣候變遷產生的挑戰，需要國防部持續進行有關的氣候風險分析，並投資改善韌性、發展及治理上。此外，《美國國防部氣候風險分析》特別強調以全政府（whole-of-government）途徑，且與盟邦、夥伴及國際制度共同合作。所謂的全政府途徑是指，美國政府各部門共同合作，因應氣候變遷所產生的影響，包括地方政府及聯邦政府，如國務院、美國國際發展署、國土安全部、情報與科學研究部門等。[4]
參、趨勢研判
一、北極、印太地區與中國受到關注
《美國國防部氣候風險分析》闡明，氣候變遷對美國本土與海外的意涵包含三點，一是對美國本土而言，氣候變遷所造成的極端氣候事件，已造成數百萬美國人陷入困境，長期可能對訓練及戰備造成影響，近年更造成美軍數十億美元的損失。二是在北極，氣候變遷劇烈改變當地的自然環境，並使北極成為地緣戰略競爭的新場域。三是在印太地區，海平面的上升與愈來愈多極端氣候事件，使整個安全環境轉趨複雜，更讓美軍作戰的基礎設施及周邊社區都面臨風險，且對當地的因應能力造成挑戰。例如，美軍在關島、馬紹爾群島及帛琉等相關軍事基地，都容易受到氣候變遷的傷害。此外，該報告亦指出，美國的盟邦、夥伴及競爭者正在評估氣候變遷對其戰略目標及環境的影響。美國與國際夥伴共同因應氣候變遷的影響，可以強化美國和盟邦以及夥伴的關係。同時，美國幫助建立其他國家因應氣候變遷的認知亦是重要的。除此之外，美國的戰略競爭者，如中國，也許想利用氣候變遷來獲得影響力，包括政治或軍事利益。此報告列舉美國7個司令部受到氣候變遷可能的影響，其中6個司令部都受到2種氣候變遷的影響，只有印太司令部受到3種氣候變遷的影響，是7個司令部中受氣候變遷影響最特殊的，包括一是民間部門愈來愈需要軍事上的支援，二是逐漸增加的人道救援及災害回應的任務，以及三是氣候變遷所產生的影響嚴重限制軍事任務的執行。換言之，《美國國防部氣候風險分析》認為氣候變遷深深影響印太地區，也高度關注中國的作為。[5]
[1] “Secretary of Defense Lloyd J. Austin III’s Statement on the DoD Climate Risk Analysis,” U.S. Department of Defense, October 21, 2021, https://www.defense.gov/News/Releases/Release/Article/2817727/secretary-of-defense-lloyd-j-austin-iiis-statement-on-the-dod-climate-risk-anal/.
[2] Department of Defense, Office of the Undersecretary for Policy (Strategy, Plans, and Capabilities) 2021. Department of Defense Climate Risk Analysis, p7, https://media.defense.gov/2021/Oct/21/2002877353/-1/-1/0/DOD-CLIMATE-RISK-ANALYSIS-FINAL.PDF.
[3] “Secretary of Defense Lloyd J. Austin III’s Statement on the DoD Climate Risk Analysis,” U.S. Department of Defense, October 21, 2021, https://www.defense.gov/News/Releases/Release/Article/2817727/secretary-of-defense-lloyd-j-austin-iiis-statement-on-the-dod-climate-risk-anal/; Department of Defense, Office of the Undersecretary for Policy (Strategy, Plans, and Capabilities) 2021. Department of Defense Climate Risk Analysis, p8, https://media.defense.gov/2021/Oct/21/2002877353/-1/-1/0/DOD-CLIMATE-RISK-ANALYSIS-FINAL.PDF.
[4] Department of Defense, Office of the Undersecretary for Policy (Strategy, Plans, and Capabilities) 2021. Department of Defense Climate Risk Analysis, p.6, 10, https://media.defense.gov/2021/Oct/21/2002877353/-1/-1/0/DOD-CLIMATE-RISK-ANALYSIS-FINAL.PDF.
[5] Department of Defense, Office of the Undersecretary for Policy (Strategy, Plans, and Capabilities) 2021. Department of Defense Climate Risk Analysis, p.6, 10, https://media.defense.gov/2021/Oct/21/2002877353/-1/-1/0/DOD-CLIMATE-RISK-ANALYSIS-FINAL.PDF.