中國《軍隊非戰爭軍事行動綱要（試行）》的四層意義與疑問
2022.07.01
瀏覽數
2495
壹、新聞重點
《軍隊非戰爭軍事行動綱要（試行）》(簡稱：《綱要》)於2022年6月15日生效。新華社稱《綱要》共六章五十九條，但沒有提供條文，只說將為擴大解放軍和平時期的活動，提供法規依據。[1] 這是解放軍現代化改革長期試驗的、現在已到最後階段的部分結果，目的應該是定義並合理化中國「戰爭以外的軍事行動」。
貳、安全意涵
這個《綱要》至少有四層意義，分述如下；前兩層意義已有學者與媒體討論，後兩層目前則較少著墨。
一、「黨指揮槍」：簽署《綱要》象徵習近平仍然大權在握
習近平要在中共二十大後繼續連任第三任的中共黨總書記。可是面對最近肺炎疫情控制不佳，長期「動態清零」政策使得中國經濟發展遲滯。中國的防疫政策也與世界「與病毒共存」的策略背道而馳，似乎開始出現挑戰他權威的聲音，而有習近平「強調維穩」、李克強「救經濟」，中共中央路線分歧的現象。 [2]
習近平現在透過各種方式，希望製造一種一致對外的氣氛，穩固自己的地位。就算中共中央習、李與各常委之間有某種分工的默契，但是習近平在此時簽署這個《綱要》，當然有著意在言外的意義，表示他還握有「槍桿子」，黨仍然指揮槍，習近平仍然指揮槍；他大權沒有旁落，這一點有很強的象徵意義。
美國拜登總統三次以口誤的方式，表達台海如果發生武裝衝突，美國將會進行軍事干預。並且《美日安保條約》可以行使集體自衛權，再加上「澳英美三邊安全夥伴關係」（AUKUS）、「四方安全對話」（Quad），層層制衡中國；箝制中國在台海動武，並向印太地區擴張的意圖。習近平現在簽署這份《綱要》，當然一定程度也在提出對策，穩住軍心。
二、「非戰爭軍事行動」與攻台威脅
俄羅斯聲稱對烏克蘭動武是「特殊軍事行動」，目的在反納粹，而非入侵。再加上中國國防部長魏鳳和在新加坡香格里拉論壇上針對台海問題「撂狠話」，宣稱「如果有人膽敢把台灣分裂出去，我們一定會不惜一戰、不惜代價。」再加上新華社報導《綱要》時，也指明其內容含括「維護國家主權、安全、發展利益」。[3] 因此也有人聯想中共的這份《綱要》可能是在合理化對台海、南海採取軍事行動的藉口，甚至是進行法律戰的開端。 [4]
當然，「非戰爭軍事行動」可以有各種可能性。在沒有宣戰的情況下，可以對台海進行各種方式的「封鎖」。在沒有宣戰下，例如可以對台灣高雄港、基隆港的外海幾公里處，宣布進行各種名目的軍事演習。不是戰爭，卻是一種實質的軍事行動。而且事實上，中共海、空軍無論是在水上還是水下，過去數年都圍繞台灣四周進行操練，這就是一種「非戰爭軍事行動」的脅迫。
三、中國解放軍現代化的一個進程環節
中國解放軍現代化改革已經多年，儘管一切作法內容不太透明，不為外界所詳知，但它確實在進行。過去評估解放軍戰力在兩大方向上的弱點，一是欠缺實戰經驗，另一是欠缺現代化戰爭概念與知識。[5] 「非戰爭軍事行動」當然是現代化改革「練兵」的一個環節、一條途徑。
美國也注意到解放軍現代化著力點。中國建軍如果要和世界級軍事大國競爭，就必須在概念框架重整，軍隊功能與指揮系統重組，特別是加強管理、並將現代作戰概念向基層部隊推廣。不斷修正與整合解放軍的C4ISR的各個系統，進而戰勝「強敵」 。[6]換句話說，正在進行的中國軍隊改革，什麼是軍隊應該執行的任務、什麼軍隊應該執行或者不執行的任務、又在什麼指揮體系下來進行、組裝、發動……中央軍委到底有多大權力、軍委之上又是否潛藏有什麼樣的決策機構……都要層層試驗、層層規範。[7]
習近平現在簽署的是一個《綱要》，也是為確立解放軍進行「非戰爭軍事行動」進行最後試驗與操作。現在的《綱要》是「試行」版本，未來發現窒礙難行的地方，當然還可以修改與增補。或許數年後才總結經驗，正式把它變成法律或辦法，變成具體的行動指標。可是這也意涵中共解放軍經過十數年對「非戰爭軍事行動」的檢討，現在已經具體成形，進入最後檢驗階段。
四、中國周邊安全顧慮與向外擴張的需要
《綱要》當然不僅是為了台海，可能還為南海，甚至遠到南太平洋、中東與非洲，並為中國西部的中亞和阿富汗問題，[8] 防患未然。
中國意圖與南太平洋各個島國簽署經貿及區域安全協議，最終儘管未盡全功，[9] 但是依據早前流出的草案，中國將為當地培訓警察，建立法證實驗室、網路安全、智慧海關，進行具敏感性的海洋測繪，獲取當地自然資源。一些該區域島國因此擔心與中國簽訂協議可能引發地緣政治對抗，並破壞太平洋國家的主權。
阿富汗的局勢仍不明朗。喀布爾的塔利班政權是否能跳脫派系傾軋，掌控全局，其實很有疑問。中亞地區在疫情後，面對經濟發展困境，又面對烏克蘭戰爭爆發，政治局勢一樣搖搖欲墜。還有消息顯示，一些過去被稱作是「恐怖分子」的穆斯林武裝民兵又開始從敘利亞，在某些強權動員下，開始向中亞與阿富汗地區集結。[10] 過去二十年，中國透過上海合作組織，進行過多次雙邊與多邊的反恐軍演，面對區域伊斯蘭主義武裝分子的威脅，摸索最適合的邊疆防衛策略。將來如果在這個地區發生不穩定狀況，很可能需要動用這項《綱要》，甚至向當地用兵。
內文這個《綱要》的從地緣政治與安全的角度來看有三層範圍，由內至外分別是：中國周邊與毗鄰地區的安全、一帶一路倡議項目的安全，以及其他有利中國安全利益擴張的突破議題。換句話說，可以是非傳統安全領域的救災、反恐、平亂剿匪，也可以是海外維和行動或拓張據點，就是某種「低強度武裝衝突」。
參、趨勢研判
中國的「非戰爭軍事行動」目標所指可能並不局限於台海、南海，更針對中國周邊安全的情勢，可能會影響到中國新疆、西藏的社會穩定。另外也不能忽略中國向外擴張「練兵」的需要，尤其針對一帶一路倡議經過的路線和南太平洋。這份試行《綱要》應當也是中國軍隊現代化的一個階段性成果，而習近平在中共二十大前簽署這份文件，當然也有意在言外鞏固權勢的味道。
面對《綱要》的四層表象意圖或意義，其實應該追問一些問題，涉及中國從事更廣泛的威懾策略與活動，作為後續理解解放軍軍事概念發展相關的問題意識。
一、「和平時期使用軍力」等同「非戰爭軍事行動」?
中國的「非戰爭軍事行動」應該是衍生於美國「戰爭以外的軍事行動」的概念（military operations other than war, MOOTW），解放軍鑽研已久，可以溯源到胡錦濤時期。 在正式發動戰爭之前，和平時期可以有「軍事摩擦」、「軍事對抗」、「軍事威懾」、甚或「武裝衝突」等等不同選項。中國的《綱要》並沒有公布全文，按照新華社的說法它提供一個「法規依據」。[12]但是中央軍委頒布的《綱要》並不具有法律效力，可能比較像是行動方針，或是作為一種「軍事概念或學說」，類似於「和平時期使用軍力」的概念。[13]
「和平時期」不是戰爭。面對中國在全球的權力與利益不斷改變，至少有三種意涵。第一、和平時期並不代表不使用武力，也允許「低烈度」武裝衝突，以確保中國利益與國家安全；第二、於是中國的國家安全觀在於「明確劃定一個[抽象的]底線」，使用武力的目的在不斷凸出底線；第三、同時中國非常積極地運用軍事力量，「意在主動破局，不斷積累戰略優勢」。[14] 換句話說，在這樣的軍事概念指導下，如果能確保優勢，預防性的軍事行動或衝突都是可能的、被允許的，而且所有的行動取決於中國最高決策圈對中國自身安全的「認知」。
中國一方面肯定非戰爭軍事行動可以幫忙應對「非傳統安全」挑戰，[15] 另一方面就是有助中國捍衛主權並提升戰略優勢地位。透過預防性的武裝衝突「以戰止戰」，或者「以小戰止大戰」。真正的問題是：我們需要釐清中國在和平與戰爭之間的那個範圍，也就是「和平時期使用軍力」或「有限度使用軍力」時有甚麼選項，又有甚麼考量。[16]
二、「非戰爭軍事行動」目的是遂行「積極防禦」?
「積極防禦」[17] 是毛澤東時期提出的軍事戰略，是「攻勢防禦」，又是「決戰防禦」，一種衍生於游擊戰的軍事概念，最原始的描述就是：「敵進我退，敵駐我擾，敵疲我打，敵退我追」，並在不同時期有一些修訂。軍事戰術的手段可以彈性、退卻、消磨敵方的耐心，但最終的目的是達到「反攻」、「進攻」，也就是追求最後勝利。
中國2019年國防白皮書也將「防禦」與「進攻」概念進行聯繫或合併。[18] 其實就是在闡述如果遭遇優勢強敵，像是美國，面對強敵在數量上或技術上的優勢，如何在戰略防禦上面對，並在戰術上如何保持自己的力量，並伺機逐漸獲得主動權。最後運用「積極防禦」概念來克服弱點，甚至贏得最後勝利。
換句話說，嘗試跳脫作戰與備戰、進攻與防禦的二分狀態，進一步大膽推論，中國軍事行動∕戰爭可以分成兩種。「非戰爭」相對於「戰爭」軍事行動，而兩者都是為求「積極地確保」中國國家安全的「底線」。中國意圖合理正當化自己的「和平時期使用軍力」，於是訂立「非戰爭軍事行動」《綱要》；嘗試甩脫汙名化「灰色地帶作戰」的指控，強調自己並沒有偷摸鬼祟的發動武裝行動，製造定局。並且具體定義解放軍可能操作「非戰爭軍事行動∕灰色地帶作戰」的具體內容。
「非戰爭軍事行動」當然也是管理危機與準備戰爭的手段。所以，「非戰爭軍事行動」就是一種和平時期的練兵方式，增加解放軍整體作戰的經驗，提升戰術操作與戰力的途徑。最後，就算戰爭不能避免，就必須以戰止戰 ，[18]「非戰爭軍事行動」也是一種「積極防禦」，或許是全面戰爭之前的戰爭型態。
[1]根據新華社報導，這份《綱要》有以下六項內容：（1）有效防範化解風險挑戰；（2）應對處置突發事件；（3）保護人民群眾生命財產安全；（4）維護國家主權、安全、發展利益；（5）維護世界和平和地區穩定；（6）創新軍事力量運用方式，規範軍隊非戰爭軍事行動組織實施。參見〈中央軍委主席習近平簽署命令發佈《軍隊非戰爭軍事行動綱要（試行）》〉，《新華網》，2022年6月13日，http://www.news.cn/politics/leaders/2022-06/13/c_1128737844.htm。
[2]自由時報訪問國防安全研究院副研究員李哲全，參見〈新聞360：習簽新軍令增攻台威脅？學者曝關鍵〉，《自由影音》，2022年6月14日，https://reurl.cc/DypR9N；〈習近平見全國公安強調維穩 李克強罕見召開十萬幹部會議救經濟〉，《自由亞洲電臺》，2022年5月26日，https://www.rfa.org/mandarin/yataibaodao/zhengzhi/hx1-05262022083800.html。
[3]同註1。
[4]〈中共發佈《非戰爭軍事行動綱要》學者：爲合理化出兵臺灣、南海作鋪墊〉，《自由亞洲電臺》，2022年6月14日，https://www.rfa.org/mandarin/yataibaodao/gangtai/hx1-06142022075520.html；劉穎傑，〈中共發布「軍隊非戰爭軍事行動綱要」的意圖〉，《國防安全即時評析》，2022年6月23日，https://indsr.org.tw/focus?typeid=23&uid=11&pid=379。
[5]Dennis J. Blasko, “Walk, Don’t Run: Chinese Military Reforms in 2017,” War on the Rocks, January 9, 2017, https://warontherocks.com/2017/01/walk-dont-run-chinese-military-reforms-in-2017/.
[6]當然「強敵」也就是對美國的一種委婉說法。美國國防部在年度發表的《中國軍力報告書》中早已經接受「系統的系統system of systems」的概念，討論解放軍與中共其他系統對接與整合的議題。另外曾任美國國防部中國副助理部長的施燦得（Chad Sbragia），也多次強調中國解放軍現代化改革是針對美國在印太的布局，以及中國在21世紀中葉完成「偉大復興的需要」。參見例如；“The Five-Year Scan: Assessing PLA Reforms, Readiness, and Potential Indo-Pacific Contingencies,” Project 2049 Institute, February 24 2021, https://reurl.cc/QLKO40；“Chad Sbragia, Deputy Assistant Secretary of Defense for China Press Briefing on the 2020 China Military Power Report,” US Department of Defense, August 31 2020, https://reurl.cc/NAKEGm。
[7] 對解放軍系統作戰理念改革較新的研究報告，參見Edmund J. Burke et al, “People’s Liberation Army Operational Concepts,” Rand Corporation, 2020, https://reurl.cc/zZn7NV。
[8]澳洲媒體做了一個相對全面的描述，參見“Xi Jinping Signs Order Directing China’s Military Operations other than War,” news.com.au, June 15 2022, https://reurl.cc/NAKEYe。
[9]“China to Continue Pushing for Pacific Island Nations to Sign Regional Trade and Security Agreement,” ABC NEWS, May 31 2022, https://reurl.cc/j1KOrm.
[10] 2022年5月24日電話訪談土耳其相關人士。
[11]「非戰爭軍事行動」依照肖天亮的著作，分成：救災救援、國內維穩、軍艦出訪、軍事援助、聯合軍演、緊急撤僑、保交護航、顯示武力、國際維和、警戒、反恐、封控；參見肖天亮，《軍事力量的非戰爭運用》（北京，［中國］國防大學出版社，2009）；另見Kevin Bilms, “Beyond War and Peace: the PLA’s ‘Non-war Military Activities’ Concept,” Modern War Institute, January 26 2022, https://reurl.cc/moKNpl.
[12] 同註1。
[13]相關討論都圍繞討論所謂習近平的「“整體運籌戰爭行動與和平時期軍事力量運用”軍事辯證法」，參見例如楊穎，〈和平時期軍事力量運用，目的在哪裡？〉，《中國軍網》，2016年11月17日，http://www.81.cn/jwzl/2016-11/17/content_7364178.htm。
[14]同註11。
[15]Allen Carlson, “An Unconventional Tack: Nontraditional Security Concerns and China’s ‘Rise’,” Asia Policy, No. 10 (July 2010), pp. 49-64.
[16]中國軍事戰略相關研究公開出版品眾多，例如《中國軍事科學》，也不斷檢討全球各種武裝衝突與戰事的功能。仔細整理文獻來釐清這些選項與考慮，或許是一種方法。
[17]「積極防禦」概念的討論龐雜，系統性的整理與討論，參見M. Taylor Fravel, Active Defense: China’s Military Strategy since 1949 (Princeton University Press, 2019)；另見，李明，〈積極防禦：我黨軍事戰略思想的基本點〉，《中國軍網》，2019年9月27日，http://www.81.cn/jsdj/2019-09/27/content_9637190.htm。
[18]原文為：「新時代軍事戰略方針，堅持防禦、自衛、後發制人原則，實行積極防禦，堅持“人不犯我、我不犯人，人若犯我、我必犯人”，強調遏制戰爭與打贏戰爭相統一，強調戰略上防禦與戰役戰鬥上進攻相統一。」參見中國國務院新聞辦公室，《新時代的中國國防白皮書》，2019年7月24日，http://big5.www.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/zhengce/2019-07/24/content_5414325.htm。
[19] 〈習近平：在紀念中國人民志願軍抗美援朝出國作戰70周年大會上的講話〉，《新華網》，2020年10月23日，http://www.xinhuanet.com/politics/2020-10/23/c_1126647316.htm。