從俄烏戰爭看「政府持續」議題
2022.07.01
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壹、前言
俄羅斯揮軍入侵烏克蘭已超過4個月。原本多數國家認為，這可能會是一場數日內就結束的「軍事行動」，烏克蘭將被迫割地求和。但事態發展出乎大多數人的預期，烏克蘭政府不但未曾瓦解或流亡，甚至在美歐各國支持下堅持抗敵至今，並造成俄軍相當程度的戰損。本文將從「政府持續」（Continuity of Government）的角度，檢視俄軍入侵後，烏克蘭政府在「政府持續」上所作的努力與調適，並參照美國相關政策與作法，擷取可供參考之處，作為台灣政府強化因應重大變局能力的參考。
貳、烏克蘭因應戰爭的「政府持續」
所謂「政府持續」（Continuity of government , COG）是指國家為確保各級政府部門在重大災難性事件，例如大型天然災害或核子戰爭衝擊下，仍能持續基本運作，而採取的相關準備作為。[1] 從艾森豪總統時代起，美國從聯邦到地方各級政府都有「政府持續」計畫並運作至今。與之相近的概念是「運作持續」（Continuity of operations, COOP），其的內容更為細膩，指的是從中央到地方政府，從公部門到非政府組織（NGO）到私部門，所有個別組織內部為了在各種災變事故下能維持基本運作，所進行的準備工作。
一、基輔當局迅速轉換到戰時體制
2月24日，俄羅斯揮軍進入烏克蘭，基輔當局立即面臨「政府持續」的威脅。包括總統澤倫斯基（Volodymyr Zelensky）被捕或遭殺害的風險；烏克蘭的行政（以總統為首）、立法、司法機構運作持續問題；及基輔甚至全國可能陷落的風險等。烏克蘭當局必須迅速採取步驟，確保「政府持續」，並激勵民心士氣，堅決抵抗入侵的俄軍。
2月24日，澤倫斯基宣佈與俄羅斯斷交；同日，烏克蘭國會通過全境進入戰爭狀態。次日，烏克蘭在基輔成立最高統帥部，由總統澤倫斯基擔任最高統帥，留在基輔繼續指揮，彰顯抵抗到底的決心；並由國防部長、總參謀長及部分副總理協助進行戰時各種決策。[2] 面對共同的侵略威脅，由最高統帥部整合指揮政府運作。當城市各自為戰時，民力動員由市長負責，城市作戰則由軍事將領指揮。不少中央部會遷至西部的利沃夫（Lviv）持續運作，並由總理坐鎮。[3] 由於烏克蘭守軍早已完成部署，並建置堅固的抵抗陣地，使俄軍難以突破防線，確保了基輔的安全。
二、「基礎設施韌性」是「政府持續」的基礎
開戰前，俄羅斯對烏克蘭政府機構與銀行的網路攻擊不斷。開戰當天也傳出烏克蘭寬頻衛星網際網路連線，遭到身份不明的駭客攻擊而中斷。2月26日，烏克蘭副總理公開向馬斯克（Elon Musk）喊話，請求協助網路連線。次日，馬斯克回應「星鏈」（Starlink）衛星寬頻服務已經啟用。隨後，在美國國際開發署（USAID）與馬斯克（Elon Musk）的太空探索科技公司（SpaceX）合作下，共提供烏克蘭5,000部「星鏈」終端設備，使烏克蘭免於斷網威脅。[4]
澤倫斯基在演講中指出，俄軍入侵後，對烏克蘭斷水斷電、切斷所有民生資源供應。2月24至26日，烏克蘭電網進行獨立運行測試成功，隨即切斷與俄羅斯、白俄羅斯電網聯繫。3月16日，烏克蘭電網與歐洲電網同步連結，電網「脫俄入歐」成功，[5] 此一空前快速的轉換，維繫了烏克蘭持續抗敵的能力。此外，特斯拉Powerwall智慧儲能裝置也在烏克蘭大出風頭。每組Powerwall可儲存13.5度電力，最多能串連10組，一組就足以支應一般家庭一天用電所需。若僅用於網路通訊及最低限度熱水飲食，甚至可以維持3天以上。[6]維持網際網路連線與水電供應於不墜，為陷入戰火的烏克蘭提供寶貴的通聯工具與生活所需，是烏克蘭政府持續的根本基礎。
三、結合「資訊戰」「宣傳戰」「心理戰」的數位戰爭
捍衛國土、擊退敵人並將其繩之以法，是「政府持續」下必須具備的基本功能。俄烏戰爭除軍事面與科技面有許多創新應用外，它也是一場結合「資訊戰」、「宣傳戰」、「心理戰」，並左右雙方戰局勝負的數位戰爭。烏克蘭資訊部長在網路資訊戰表現非常傑出，烏克蘭的四個資訊與心理作戰中心，戰力也非常強大。[7] 基輔當局運用各種社群媒體，結合官方網站與線上記者會，成功對外傳播烏克蘭政府的資訊，並有效掌握話語權。例如烏克蘭提出的《基輔之鬼》和《蛇島》的故事，雖然摻雜了部分虛假資訊，但這些描述烏克蘭英勇作戰的敘事，獲得了極佳宣傳效果，並鼓舞烏軍士氣。網路維持正常運作，也讓烏克蘭民眾得以透過手機與網路，即時反映俄軍動態，建構出有效的全民情報網絡，提升烏軍的打擊戰力。
參、「政府持續」與台灣
由於戰爭尚在進行，許多烏克蘭當局採取的「政府持續」作為，因涉及機敏目前尚不得而知。例如，若澤倫斯基遭遇不測，其繼任人選有哪些人？排序為何？雖然最高統帥部設在基輔，澤倫斯基也宣稱他就留在班科瓦街（Bankova Street），但烏克蘭應該備有多處作為戰時指揮所與預備指揮所之用的地下掩體。不過，從目前已知的公開訊息，結合美國有關「政府持續」的做法，仍有許多值得台灣借鑒學習之處。
一、強化領導中樞韌性是「政府持續」的核心
對於缺乏防禦縱深的台北而言，加強中樞防衛是重要的國防議題，但透過「政府持續」作為，提升領導中樞的韌性，將有助政府在重大災難或事件衝擊下，持續運作領導全國上下因應變局。在這方面，值得參酌的重點有三：領導人繼任名單、影子政府、隨時備便的各種緊急指揮所。
美國從1947年的《總統繼任法》（Presidential Succession Act of 1947）以來，就設有總統繼任順序清單，並視情勢調整更新。除總統、副總統之外，名單上還有國會領袖與內閣首長共17人。[8] 聯邦各部會也建有各自的領導人繼任名單。在國家遭逢重大變故或緊急狀況下，往往無暇討論繼任名單與順位，甚至可能因而引發領導危機。因此，成熟完備的繼任名單與機制，就代表越強健的韌性與政府持續能力。
完整的「影子政府」是國家遭遇重大變故時，必須進駐到安全的指揮所（地下掩體）內，並在必要時承接政府運作重任的另一重要機制。2001年911攻擊發生後，小布希總統在當天首度啟動了美國「影子政府」的運作。台灣在演習或兵推中有「預備指揮所成員」的設置，但是否在平時就進行常態聯繫與進駐演練？此外，在重大變故發生後，提供政軍指揮中樞與「影子政府」進駐的主指揮所、預備指揮所及必要的分散指揮所，是否也經常測試內部設施，尤其通訊與資訊系統，並實施相關人員進駐與指揮所轉移等演練，以確保設施能立即發揮政府持續運作的功能，也是「政府持續」不可或缺的工作。只有持續的測試、演練與驗證，才能確保戰時各指揮所的有效運作。
二、「政府持續」須內化成為各部會的日常
台灣一般行政部門對於「政府持續」的認識與實踐，仍有進步空間。「政府持續」不僅僅是危機應處，也不是擬妥防護計畫或應變計畫後，被動等待驗收或演練即可。2020年12月，美國總統川普簽署「關於治理與聯邦使命韌性整合」的13961號行政命令，明確要求聯邦政府各部門必須將所有整備計畫整合為日常運作，以確保美國政府在任何狀況下都能保有國家基本功能。[9]
因此，從中央到地方各級政府是否真正認識並體會「政府持續」的重要性；中央政府是否透過政策宣示與必要修法，建構「政府持續」機制；政府各部會是否完成務實的整備計畫（涵蓋防護、應變、調適與復原等面向）；以及是否有類似美國的聯邦緊急事務管理署（Federal Emergency Management Agency, FEMA）的機構，持續對政府部門進行到位的演練考評，都是可以繼續推動的工作。
透過持續的演練與驗證，美國發現若「政府持續」能內化為各部會的日常，從和平轉換到戰爭體制，就不應是最高領導人召集部會首長商議後才能做出的決定，而必須進化成為日常就可操作的機制。因此，美國近年建立了一套「政府持續警戒狀況」（Continuity of Government Readiness Conditions, COGCON）系統。從警戒層級最低的第四級（COGCON 4），到領導團隊全數進駐指揮所的第一級警戒，都由總統在「國家持續協調官」（由總統的國土安全暨反恐顧問擔任）襄助下做出決斷，並通知FEMA與「政府持續」的相關單位。[10] 從日常累積經驗，且靈活可操作的平戰轉換機制，有助強化重大變故下的「政府持續」能力。
三、政府基本運作能力須透過平時不斷驗證養成
台灣島孤懸海上，一旦周邊海域遭到封鎖，短期內將難取得外援。若發生戰爭，電廠、天然氣接收設施與油庫，都可能成為第一波打擊目標。確保油、氣、電、水、糧，以及經濟、財政、公衛體系的基本運作，是「政府持續」與民心士氣維繫的根本。台灣在《全民防衛動員準備法》中，訂有中央各機關的八大動員準備方案；八大類關鍵「基礎設施」的主管機關與維運部門，也都備有相關的防護計畫。但不管是動員方案或防護計畫，都必須透過到位的演練測評反覆驗證，才能找出不足之處並持續精進。
在美國「政府持續」的機制中，直接由白宮掌握的「全國演習計畫」（National Exercise Program, NEP），是以兩年為周期實施八項不同的演習計畫。從所有聯邦部門參與的「雄鷹地平線」（Eagle Horizon）演習，到國防部如何支援文職部門的演練，以及災害應變、海岸後勤、網路安全、核武事故、都會區核設施事故、核生化事故演習等，反覆進行演練與驗證。[11] 若缺乏平時紮實的演練與考驗，動員計畫或防護計畫中不切實際或有疏漏的環節，就可能繼續存在，而在重大變故發生後，造成「政府持續」的重大傷害。如何在平時透過相關部門執行演練考評，不斷找出問題、精進政府基本運作能力，是台灣面對「政府持續」的另一個重要課題。
肆、結語
沒有人知道重大災害或戰爭何時發生，但透過日常的「政府持續」準備與精進，可以讓政府與指揮體系有更好的應變能力與抗災抗敵的韌性。在氣候極端化與中國對台軍事威脅升高之際，政府必須面對突如其來的重大變故已是相對大概率事件。從烏克蘭戰爭的實際狀況及美國「政府持續」的機制與實踐，應有許多可供台灣納入考量並付諸實踐之處。
[1]2016年7月15日，美國總統40號政策指令（Presidential Policy Directive 40, PPD-40）明確要求制定政府運作持續計畫，並律定政府必須維持運作的八項國家基本功能：政府維持三權分立體制持續運作；展現領導能力維繫民眾信心；預防或阻斷國內外敵人對美國及其人民、財產或利益的攻擊；維繫並促進與外國既有關係；捍衛國土並將犯罪者或攻擊方繩之以法；針對遭遇的攻擊或事件，提供快速有效的處置與復原；穩定經濟，確保民眾對財政體系信心；提供對全國公共衛生、安全與福利的服務。請見“Continuity Guidance Circular,” FEMA National Continuity Programs, February 2018, https://reurl.cc/yr0zE2。
[2]David L. Stern, “Ukraine’s Lviv Becomes ‘Western Capital’ as Some Diplomats Leave Kyiv,” Washington Post, February 18, 2022, https://reurl.cc/9GY7rv.
[3]沈明室，〈從烏克蘭戰爭看我國戰爭機制：啟示與探討〉，《淡江大學戰略學派年會》，2022年5月。
[4]吳映璠，〈烏克蘭憂斷網急求救 馬斯克一動作 50萬網讚爆〉，《中時新聞網》，2022年2月27日，https://reurl.cc/NAmyxm；〈烏克蘭遭俄國入侵時衛星網路被破壞 西方進行調查〉，《中央社》，2022年3月12日，https://reurl.cc/417Wd2；“USAID Safeguards Internet Access in Ukraine through Public-Private-Partnership with SpaceX,” USAID, April 5, 2022, https://reurl.cc/ErM1RR。
[5]Anna Blaustein, “How Ukraine Unplugged from Russia and Joined Europe’s Power Grid with Unprecedented Speed,” Scientific American, March 23, 2022, https://reurl.cc/55y8a6.
[6]湯名暉，〈Tesla儲電系統在烏俄之戰大出風頭的對台啟示〉，《上報》，2022年3月13日，https://reurl.cc/o1orqg。
[7]“Centers for Information and Psychological Operations of the SSO of Ukraine. Defeat Is Near,” Top War, March 3, 2022, https://reurl.cc/2Z9KYv.
[8]Order of Presidential Succession, US.GOV, https://www.usa.gov/presidents.
[9]“Governance and Integration of Federal Mission Resilience,” Presidential Documents, Executive Order 13961, December 7, 2020, https://reurl.cc/A7WloQ.
[10]在警戒層級最低的第四級，只需維護備援設施並定期進行演習即可。第三級警戒下，相關人員必須進入備援指揮所，測試資通訊系統，以確保備援設施能立即運作，並每日追蹤各部會領導人與繼任者。若上升到第二級警戒，則50-75%的持續運作人員必須進駐到備援地點，建立相關運作能力，並準備在緊急災難事件發生後，執行該組織的基本功能。在第一級警戒下，指定的領導團隊及持續運作幕僚須完全進駐到備援地點，準備執行該組織的基本功能。請參見“Continuity of Government,” White House Info, https://whitehouse.gov1.info/continuity-plan/.
[11]“Continuity of Government,” White House Info, https://whitehouse.gov1.info/continuity-plan/.