中國稱台灣海峽非「國際水域」的 法律戰威脅
2022.07.01
瀏覽數
2496
壹、新聞重點
2022年6月12日，《彭博社》（Bloomberg）報導稱中國解放軍近期屢向美方表示台灣海峽並非「國際水域」（international waters）。由於台灣海峽的法律地位並非美中對談的常態話題，此一現象乃引起關注。6月13日，中國外交部發言人汪文斌稱，「台灣海峽水域由兩岸的海岸向海峽中心線延伸，依次為中國的內水、領海、毗連區和專屬經濟區」，「中國對台灣海峽享有主權、主權權利和管轄權」。對此，我國陸委會聲明中國此舉企圖將「台灣內國化、海峽內海化」，台灣海峽屬於中華民國領海範圍以外的水域均適用國際法「公海自由」原則。美國國務院發言人普萊斯（Ned Price）則表示，「台灣海峽是受國際法保障的公海自由區域，包含航行與飛越自由」。 [1]
台灣海峽的法律地位爭議並非首次出現，中國此次亦未提出嶄新見解。然而由於中國近年來積極主導區域秩序與全球治理，其否認台灣海峽為「國際水域」的作法既是對兩岸關係現狀的挑戰，也是對國際法秩序的威脅，是法律戰的又一實踐。
貳、安全意涵
一、法律戰是中國取代美國主導的國際秩序之一項工具
美國與中國現處於戰略競爭，中國作為挑戰者的策略是在既有制度架構與規範下，逐步弱化美國的領導地位，並伺機發展符合自身利益的國際秩序，最終取代美國。美國白宮國家安全會議中國事務主任杜如松（Rush Doshi）主張中國自1989年天安門事件以降，漸次以「削弱」（blunting）、「發展」（building）與「擴張」（expansion）策略取代美國。其中，「削弱」旨在弱化既有霸權主導秩序的工具如脅迫、共識的凝聚與正當性。中國於1989至2008年間，即以提升自身國防武力減低美國對其之軍事威脅、加入區域與國際組織以防止美國藉此建構對中國不利的自由秩序，也藉由分化區域國家而侵蝕美國的領導地位。「發展」則是在中國於2008至2016年間評估美中相對實力產生變化後，開始提出自身的主張如多極體系的世界觀。最後，英國脫歐、美國2016年大選由川普（Donald Trump）當選，以及西方國家對「武漢（新冠）肺炎」疫情前期的應處，則被中國視為西方沒落的跡象，而積極在全球層次推進其國際秩序觀。 [2]
在此過程中，法律戰是重要但被低估的角色。國際秩序具體呈現於國際法與規範，後兩者的意涵與效力則往往由國家實踐決定。對「規範企業家」（norm entrepreneurs）——有志於改變規範者——而言，其改變國際規範的階段有三。首先，該行為者挑動與其他行為者的一項（或更多）互動關係；其次，此一互動關係的改變產生對既有規範的重新詮釋；最後，其他行為者內化重新詮釋後的規範，帶來行為的改變。[3] 這三個階段和杜如松的主張頗為近似，也反映在中國否認台灣海峽為「國際水域」的操作。
二、中國旨在弱化美國的正當性並擴張中國之管轄權
若由前述三階段論來看，中國此次挑動台灣海峽的法律地位，其目的有二。首先是「削弱」美國在國際法的話語權以及在台海從事軍事行動的正當性。中國利用美國未簽署《聯合國海洋法公約》（United Nations Convention on the Law of the Sea）的事實且使用不存於該公約的「國際水域」一詞，透過汪文斌在記者會稱「國際海洋法上根本沒有『國際水域』一說」，試圖建構美國不遵守國際法而任意創設概念之形象。
其次則是「發展」對專屬經濟區的管轄權主張。汪文斌在記者會稱「台灣海峽水域……依次為中國的內水、領海、毗連區和專屬經濟區」，暗示中國接受台灣海峽水域存有不同法律狀態。易言之，以兩岸劃設的領海基線為基礎，向陸地延伸的水域為各自的內水，向海洋延伸12浬的水域為各自領海，領海之外則為鄰接區與專屬經濟區。由此，中國可主張其在不同水域有不同的權利，分別為汪文斌所稱之「主權、主權權利與管轄權」。因此，中國在嘗試否定台灣海峽為「國際水域」後，其爭點乃成為外國軍機、艦在其專屬經濟區的權利。
在這議題上，我國學者大抵認為依照《聯合國海洋法公約》第58、86與87條，各國在台灣海峽屬於專屬經濟區的海域內，享有比照公海的航行與飛越自由權。相對的，中國則認為外國軍機、艦在專屬經濟區僅有「無害通過權」（innocent passage），其因此具有判斷外國軍機、艦是否違反「無害通過權」之話語權與管轄權，如汪文斌指控美國「操弄涉台問題，威脅中國主權安全製造藉口」。《環球時報》前主編胡錫進稱，美軍在台灣海峽僅有「無害通過權」，但卻以挑釁活動嚴重危害中國的主權權利；美國既已改變台灣海峽現狀，解放軍因此可能作出更堅決的反制。上海東亞研究所助理所長包承柯的主張則更激進，稱中國在專屬經濟區有管轄權更有主權，並預期中國將提出船艦進入台灣海峽的報備制度。[4]
參、趨勢研判
一、中國或以執法行動落實其管轄權主張
中國欲「發展」有別於美國的國際法論述，僅提出另類的觀點尚不足以為之。在台灣與美國紛紛駁斥中國的宣稱之情況下，中國尤需以實踐支撐其主張。有鑒於國家需要透過國內立法方能將國際法轉化為可執行的法律，中國可能以2021年1月通過之《中華人民共和國海警法》為依據，在專屬經濟區水域執法，製造有效治理該水域的「事實」。惟該法第三條稱「海警機構在中華人民共和國管轄海域及其上空開展海上維權執法活動，適用本法」，其中「管轄海域」一詞並非《聯合國海洋法公約》的用語而是中國的創設，並不符《聯合國海洋法公約》的精神。「管轄海域」一詞意味中國將領海、鄰接區與專屬經濟海域視為同質性的空間，中國海警在這些水域有同等的管轄權。因此，如中國以《海警法》為行動依據，將暴露其僅視國際法為鬥爭工具的本質，亦即雖然表面上標榜自身是國際法的服從與捍衛者，實際上卻為私利而肆意創設法律概念。這將給予其他國家反制的機會，弱化中國挑戰並取代美國主導的國際秩序之成效。 [5]
中國亦可能訴諸甫於2022年6月15日施行的《軍隊非戰爭軍事行動綱要（試行）》。該《綱要》的內容並未公布，中國是否以「非戰爭軍事行動」為名，企圖以解放軍脅迫行經台灣海峽的外國軍艦但又避免引發衝突或戰爭，尚未可知，亦需視美國與其他國家之反應。
二、參與國際法之詮釋是反制中國的不對稱策略之一
從較宏觀的角度來看，此次事件僅是中國近兩年來嘗試主導全球治理與國際法意涵的作為之一。2021年9月21日，習近平在聯合國大會的演說中提出「全球發展倡議」；2022年2月4日，中俄兩國發表《聯合聲明》；4月21日，習近平在博鰲論壇提出「全球安全倡議」。這些場合的性質或雖不同，但中國都試圖重新詮釋普世價值或規範如發展、人權、主權、民主、安全等之意涵。或有論者認為以中國的威權國家性質，其作為將難有成效，但這可能低估中國透過第三世界國家進而主導聯合國體系的影響力。面對中國嘗試主導國際法的詮釋權，民主國家亦應在國際法層面提出反制，而不宜僅以政治方式回應。
面對中國試圖取代美國的領導地位，杜如松主張美國應發展不對稱的反制策略，因為兩國的資源及其配置方式不同。在方法上，杜如松認為可仿效中國的「削弱」與「發展」策略，例如在聯合國體系與其他全球性組織與之進行人事上的抗衡。[6] 由此延伸，中國在國際法的論述與實踐上的問題，亦應成為民主國家「削弱」其影響力並（重新）「發展」相關主張的場域。就「削弱」來說，台灣與友盟可指出中國在外國軍艦行經台灣海峽與中國軍艦行經他國海峽上，立場不一致的問題；[7] 如中國以其《海警法》作為在專屬經濟區的執法依據，台灣與友盟更應就中國在國際法上的雙面性提出批判。就「發展」而言，台灣雖非《聯合國海洋法公約》的一員，但應協同友盟在該法的基礎上，就台灣海峽的法律地位以及外國軍艦在專屬經濟區的權利，提出論述以正面迎戰中國過度的宣稱。
[1] Peter Martin, “China Alarms US With Private Warnings to Avoid Taiwan Strait,” Bloomberg, June 12,2022, https://tinyurl.com/yc6y428k；〈2022年6月13日外交部發言人汪文斌主持例行記者會〉，《中華人民共和國外交部》，2022年6月13日，https://tinyurl.com/2npxy28h；沈朋達，〈陸委會：台灣海峽是國際水域 非對岸擴張海域〉，《中央通訊社》，2022年6月14日，https://tinyurl.com/3r9hbc93；“U.S. Rebuffs China by Calling Taiwan Strait an International Waterway,” Reuters, June 15, 2022, https://tinyurl.com/2p8wyam7.
[2]Rush Doshi, The Long Game: China’s Grand Strategy to Displace American Order (New York: Oxford University Press, 2021).
[3] Harold Hongju Koh, “Why Do Nations Obey International Law?” The Yale Law Journal, Vol. 106, No. 8, June 1997, pp. 2599-2659, cited from Tanner Larkin, “How China Is Rewriting the Norms of Human Rights,” Lawfare, May 9, 2022, https://tinyurl.com/wk834w96.
[4]台灣對台灣海峽的法律地位分析，參見宋燕輝，〈台灣海峽的法律地位暨美中間潛存的海事爭議〉，《大陸委員會》，2008年3月28日，https://tinyurl.com/2p8zhzyh；姜皇池，〈從國際法檢視中國大陸軍艦與軍事航空器繞臺行為之部分法律議題〉，《軍法專刊》，第65卷第2期（2019年4月），頁30-74。中國的立場，參見Hu Xijin, “China Stresses Legal status of Taiwan Straits to Deter US Provocation,” Global Times, June 14, 2022, https://tinyurl.com/yckzt8b6；〈專家解析臺灣海峽為何不是「國際水域」〉，《中國新聞網》，2022年6月14日，https://tinyurl.com/2p8tszw2；張鈞凱，〈北京強勢宣示台海主權在我 或將推外國軍艦報備制度〉，《香港01》，2022年6月18日，https://www.hk01.com/sns/article/781964。
[5] Cf. Raul (Pete) Pedrozo, “Maritime Police Law of the People’s Republic of China,” International Law Studies, Vol. 97 (2021), pp. 465-477; Kentaro Furuya, “The China Coast Guard Law and Challenges to the International Order — Implications for CCG Activity around the Senkaku Islands,” The Sasakawa Peace Foundation, March 8, 2021, https://tinyurl.com/4j3j7fpj.
[6]Rush Doshi, The Long Game, p. 322.
[7]黎蝸藤，〈美軍無權穿越台灣海峽？對國際法的誤解與錯誤〉，《The News Lens關鍵評論》，2018年6月21日，https://tinyurl.com/3tenhmfh。