俄烏危機下的「糧食民族主義」
2022.07.01
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壹、新聞重點
近期全球糧食價格大幅上漲造成部分國家禁止基本糧作出口，引發國際上憂慮「糧食民族主義」（Food Nationalism）升溫。自從俄烏戰事造成烏克蘭傳統糧食出口港敖德薩（Odesa）被封鎖後，小麥、玉米、葵花油等糧食出口被阻，不僅引發中東、北非國家的緊張，連帶衝擊亞洲國家。印尼於4月28日起禁止棕櫚油出口；隨後印度分別於5月13日與6月1日禁止小麥與糖出口；馬來西亞也於6月1日禁止雞肉出口。截至6月1日為止，計有23個國家實施「實質出口禁止」、「出口許可」與「出口稅」等三種不同程度的糧食出口限制，實施的國家多集中在東歐、中亞、部分亞洲國家；限制的糧食種類包含黃豆、小麥、玉米（簡稱「黃小玉」）、大麥、肉類、各式蔬菜油等，占全球熱量供應的10%。 [1]
貳、安全意涵
危機往往會導致民族主義的興起，例如當「新冠疫情」開始在歐洲迅速傳播時，個別歐洲國家單方面關閉邊境，也囤積重要的醫療用品。「糧食民族主義」是指政府為因應國際糧食缺乏所致的食物價格上漲，有些食品出口商為了追求較高的國際價格，減少國內的供應量，因而造成本國供應量減少，進一步推升國內糧食價格上漲。為了緩解這種現象，政府必須限制出口，以保護本國食品供應在價格與數量上的穩定。「糧食民族主義」具有自掃門前雪的特性，也容易將危機擴散至一些抗危機能力更低的國家。
一、「糧食民族主義」等因素加劇全球糧食安全疑慮
由於當前糧食高度依賴全球「供應鏈」，而產地的氣候異常、運輸中斷或是戰爭皆可能影響其他消費地區的食品價格，或甚至造成糧食短缺。本次國際糧食價格大漲主要是受到「新冠肺炎」導致工廠關閉以及運輸成本大漲、氣候異常導致農糧歉收、美國大規模貨幣寬鬆所導致的全球原物料大漲以及俄烏戰爭讓大量糧食無法出口等因素。例如2020年哈薩克的小麥、麵粉、糖、越南的稻米、塞爾維亞的葵花油等，皆曾遭「出口禁運」，背後的原因不外乎是為了維持自身國家整體糧食供應安全，[2] 特別是許多肉類的生產都以「黃小玉」為主要飼料。因此，當糧作價格較高時，容易造成肉類、甚至全面性的食物價格上漲，因而「糧食民族主義」也會由某國某種食品擴散到其他國家。在這種情況下，我們可以看到特別容易造成發展中國家之中下階層民眾無力購買足夠的糧食維生。這也就是中亞、北非、印度等國家政府為何容易採取食物「出口干預」的手段。
二、糧食短缺是造成大規模難民的常見因素之一
根據聯合國的報告顯示，在過去兩年中，嚴重糧食不安全（severely food insecure）的人增加了一倍，由「新冠疫情」爆發前的1.35億人增加到目前的2.76億人。且超過50萬人生活在飢荒中；自2016年以來增加了5倍以上。因此，聯合國秘書長古特雷斯（António Guterres）表示，「如果我們不餵養人，我們就會餵養衝突。」（If we do not feed people, we feed conflict.）。[3] 目前衣索比亞、索馬利亞和肯亞，自去年以來面臨極端飢餓的人數增加了一倍多，從大約1,000萬人增加到今天的2,300萬人以上。報告指出，在這三個國家中，每48秒就有一人死於武裝衝突、「新冠肺炎」、氣候變化和因烏克蘭戰爭而加劇的通貨膨脹壓力導致與飢餓有關的嚴重原因。
糧食嚴重不足的國家，如阿富汗、衣索比亞等國，原本就預計會發生大規模難民出逃情形。現聯合國難民署（UNHCR）更表示，烏克蘭戰爭引發的糧食安全危機將促使更多人逃離較貧窮國家的家園，從而使全球流離失所人數創下歷史新高。
參、趨勢研判
一、「糧食武器化」可能性將大幅增加
由於黑海目前無法將糧食運出，再加上俄羅斯在與歐洲天然氣議題上，將國家區分為「友好國家」與「非友好國家」並採取不同的待遇策略。因此未來不排除俄羅斯可能在糧食問題上採用相同的做法，優先供應其友好國家，而對「非友好國家」要求以盧布來支付，或以其他手段來延遲糧食供應。因此，2022年5月19日，由美國召集的一場以「衝突與糧食安全」（Conflict and Food Security）為主題的聯合國安理會會議上，美國國務卿布林肯（Antony Blinken）批評，俄羅斯的軍事行動已經利用糧食為手段，將全世界數千百萬人當成人質。[4] 俄羅斯則駁斥該言論，並稱糧食危機並非始自2022年開始，西方制裁才是加重糧食危機的主因。而剛實施小麥禁運的印度則認為不要囤積和投機糧食，並表示不要將人道主義、援助與政治聯繫起來，因為這樣做只會加劇糧食危機。[5]
於目前俄烏戰事可能變成長期的軍事對抗，故在戰事延續的情況下，糧食問題可能在短期之內難以解決。雖然目前有部分國家將實施的「糧食禁運」撤回，但並不能保證當局勢惡化時，不會再度實施，「糧食民族主義」與「糧食武器化」的隱憂仍在。
二、糧食出口禁令將延長並擴及到其他糧食
印度是目前全球最大穀物出口國之一，尤其是食用米的出口為全球最大。印度在5月中出人意料地禁止小麥出口，不僅促使印度稻米貿易商增加採購，也讓全球開始擔心印度是否也可能限制稻米的出口。因為稻米的國際價格已經連續五個月攀升，是過去12個月以來最高價。[6] 印度政府則宣稱，由於印度大米盛產，因此限制稻米出口的可能性低。但是印度曾於2008年禁止非巴斯馬蒂種的稻米出口以抑制通貨膨脹上升，該禁令直到2010年才解除。如今在全球通膨的環境下，印度躉售物價指數接近16%，是否會導致禁令重演尚待觀察。
此外，位於非洲迦納在2021年宣布禁止出口玉米、稻米、黃豆和其他穀物，原先禁令於3月到期，卻在5月時宣布延長至2022年9月。與此同時，6 月8日，埃及也宣布將蠶豆、扁豆、意大利麵、小麥、麵粉、食用油以及翡麥（Freekeh）的出口禁令延長三個月。[7] 可預期，短期間各國的糧食自保行動可能難以消停。
三、「糧食民族主義」恐加劇政局不穩定
受到「糧食民族主義」的影響，為了確保自身國內的糧食與食品供應無虞，可預期將有越來越多國家為發布糧食及主要食品的出口禁令。在此情況下，依賴小麥與雞肉等進口之國家將面臨供應短缺問題，造成糧食與食品價格急速上漲。[8] 同時，限制出口亦可能加速全球通貨膨脹，甚至是出現長期化現象。例如聯合國糧食及農業組織（FAO）所發布之5月世界食品價格指數即達到157.4，雖較4月略為下降，但與2021年5月相比仍增加了22.8％，顯示仍居高不下。[9]
是以，隨著愈來愈多國家發布出口禁令以及全球通貨膨脹情形加劇，將快速推升民生物價，進而導致民眾不滿政府施政，甚至是引發示威抗爭而造成政局動盪。例如：陷入生活困頓的斯里蘭卡民眾發起示威遊行抗爭，導致總理拉賈帕斯薩辭職下台。秘魯民眾因抗議燃料與民生用品價格飆漲而發動全國性示威抗爭。由於俄烏戰事短期內難以平息，可預期全球通貨膨脹與糧食危機恐持續在世界各國蔓延開來，甚至進一步導致部份國家，特別是發展中國家，陷入嚴重的社會與政治動盪。 [10]
[1] 有關印度小麥與糖的出口管制，詳見 “Govt Bans Wheat Exports after New Low Output Estimate, Says Need to Ensure Food Availability,” India Express, May 15, 2022, https://reurl.cc/Ervo51; “Bid to Cool Inflation: Curbs on Sugar Export; Duty-free Import of Sunflower, Soyabean Oil,” India Express, May 25, 2022, https://reurl.cc/moQDEY; 有關印尼棕櫚油的出口禁令，詳見 “Indonesia Bans the Export of Palm Oil, Impacting Global Food Prices,” ASEAN Briefing, April 29, 2022, https://reurl.cc/0peZz9;有關馬來西亞的雞肉出口限制，詳見 “Food Protectionism Spreads With Malaysia Poultry Export Ban,” Bloomberg, May 24, 2022, https://reurl.cc/n1ML01；有關出口限制種類與熱量統計，詳見 David Laborde, “Food & Fertilizer Export Restrictions Tracker,” public.tableau.com, Jun 18, 2022, https://reurl.cc/anD4EX.
[2]有關「新冠疫情」與「供應鏈」斷鏈的報導，詳見Laura Reiley and Alyssa Fowers, “Here’s Why Your Food Prices Keep Going up,” Washington Post, September 15, 2021, https://reurl.cc/8oV0Rb; “Countries Starting to Hoard Food, Threaten Global Trade,” Yahoo Finance, March 25, 2020, https://reurl.cc/n1375D.
[3]“Nations Must ‘Act Together, Urgently and with Solidarity’ to End Crisis of Food Insecurity,” United Nations, May 18, 2022, https://news.un.org/en/story/2022/05/1118562.
[4]“Secretary Antony J. Blinken at the UNSC Meeting on Food Insecurity and Conflict,” US Department of State, May 19, 2022, https://reurl.cc/p10OMb.
[5] “Conflict and Food Security - Security Council, 9036th Meeting,” United Nations, 19 May 2022, https://media.un.org/en/asset/k10/k10mjpv1u3.
[6]Weizhen Tan, “Global Food Prices are Soaring. Rice could be Next,” CNBC, June 12, 2022, https://reurl.cc/j14o0n; Charu Sudan Kasturi, “Falling Grain Stocks: Will India Ban Rice Exports Next?” Aljazeera, June 21, 2022, https://reurl.cc/8oaqoR.
[7]Isaac Mugabi, “Ghana Extends Ban on Grain Exports,” DW, May 27, 2022, https://www.dw.com/en/ghana-extends-ban-on-grain-exports/a-61955785; “Egypt Extends Ban on Exports of Some Foodstuff for Three Months,” Zawya, June 10, 2022, https://reurl.cc/rDbVaE.
[8]〈全球食品保護主義在加劇，20國限制出口〉，《日經中文網》，2022年6月13日，https://reurl.cc/QLqb0M。
[9]〈聯合國糧農組織五月食品價格指數回檔〉，《聯合國糧食及農業組織》，2022年3月6日，https://www.fao.org/newsroom/detail/fao-food-price-index-dips-in-may/zh。
[10] 〈烏克蘭戰爭蝴蝶效應 發展中國家陷政治動盪(影音)〉，《中央廣播電台》，2022年4月25日，https://www.rti.org.tw/news/view/id/2130751。