中國推動「東數西算」工程發展之觀察
2022.11.04
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壹、新聞重點
中共國家發展改革委2022年9月26日召開專題新聞發布會，高技術司副司長張志華指出自2月該會會同網信辦、工信部、國家能源局等四部門啟動實施「東數西算」工程，在京津冀、長三角、粵港澳、成渝、內蒙古、貴州、甘肅、寧夏等8地啟動建設「國家算力樞紐，設立10個國家數據中心集群（如下圖），構建全國一體化大數據中心體系，半年多來新開工數據中心項目達60餘個，項目總投資逾4,000億元（人民幣，下同）。[1]
圖、中國「東數西算」工程布局
資料來源：〈陸『東數西算』工程正式啟動 冀打造中國特色算力格局〉，《聯合新聞網》，2022年2月17日，https://udn.com/news/story/7332/6105706。
貳、安全意涵
一、重新精進配置東西部數據
中國「東數西算」工程中的「數」指的是數據；「算」指的是算力，即對數據的運算能力。根據中共工信部直屬科研單位中國信息通信研究院發布《中國數字經濟發展報告（2022年）》，2021年中國數位經濟規模達45.5兆元，占GDP比重39.8%，且自2012年以來數位經濟增速高於同期GDP增速，已成為支撐中國經濟發展關鍵。為進一步擴大數位化規模，中國自2021年5月發布《全國一體化大數據中心協同創新體系算力樞紐實施方案》，明確提出布局算力網路樞紐節點，啟動實施「東數西算」工程。[2] 接續中共國務院於2022年1月發布《「十四五」數字經濟規劃》，提出要加快實施「東數西算」工程，推進雲網協同發展，提升數據中心跨網路、跨地域數據交互能力，強化算力統籌和智慧調度。[3]
此係繼「南水北調」、「西電東送」、「西氣東輸」之後，中國另一項將東部資源西遷之國家層級戰略工程，顯示其已開始將「數據及算力」提升至水、電、燃氣等重要資源高度。鑒於中國數據中心早期多分布在人口密集，且土地、能源等資源緊張的東部地區，加以數據中心耗電量巨大，故而將目標指向空間廣闊偏遠、綠能（風力、太陽能、水力）資源豐富、成本低廉的西部地區，冀在西部地區大規模發展數據中心，以數據流順勢帶動物資、資金、人才、技術流入西部，形成以數據為紐帶，有利平衡東西部負載協調發展。
二、現有數據中心亟待有效整合
中國若順利執行「東數西算」工程政策，將可釋放強大的運算能力，預估未來將在人工智慧（Artificial Intelligence, AI）、智慧汽車、數位金融、5G等產業領域取得優勢地位。中國此次透過國家戰略和政策引導，推出實施建設算力基礎設施、促進算力應用開發各類政策，目前全大陸31個省市自治區均已著手興建大數據中心，諸多地市甚至部分縣區也在大手筆推進大數據中心建設，然從伺服器機櫃上架率看，相較中共國家發展改革委訂出平均上架率至少要達逾65%目標，[4] 當前一線大城市上架率在50%左右，而三、四線城市上架率僅10%-20%，使用率相對低下且已有資源浪費徵兆。[5]
中國長久以來熱衷投資超大工程、追求世界第一，在「東數西算」工程之前已有部、省、市合作共建該類型工程，如2020年山東濟南發展「中國算谷‧世界數峰」，預計2030年數位產業規模逾1兆元、[6] 2021年貴州貴安新區「中國數谷」打造「三個千億級」（包括1個千億級投資規模數據中心聚集區、1個千億級電子資訊製造業產業集群和1個千億級軟體和訊息技術服務產業聚集區）產業集群。[7] 「東數西算」工程在實施過程中，如何先對現有數據中心進行整合利用，避免各地方政府開始競相建設，重現2020年高調發展盲目投資晶片等高新技術產業招致爛尾現象以及一哄而起的重複建設，[8] 將會是關鍵性問題。
參、趨勢研判
一、打造「數據及算力」全國一張網
自2015年以來中國數據增量年均增速逾30%，[9] 相對應需要更多數據中心分析處理海量數據。從中國「東數西算」工程總體布局分工觀察，西部地區因受限於網路長距離傳輸造成延遲（latency），以及相關配套設施等因素影響，並不能滿足所有算力需求，故貴州、甘肅、內蒙古、寧夏等西部數據中心預估將負責處理後台加工、離線分析、存儲備份等對網路要求不高業務。另京津冀、長三角、粵港澳、成渝等東部樞紐負責處理工業網路、金融證券、災害預警、遠程醫療、影像通話和人工智慧推論（inference）等對網路要求較高的業務。
中國當前計畫將所有網路資源、計算資源、存儲資源，均透過建構一體化的算力網路進行統一調度，最終打造全中國成為一整台巨型電腦，中央政府可實現「數據及算力」像水、電一樣隨時取用的構想。中國雖宣稱大數據向各個領域延伸，有助平衡全大陸東西部數據流通，帶動數位經濟發展，但最終目的將係對匯聚至各區域的資料庫精密整合，統籌管控各數據中心樞紐，相當於對全國數據中心進行一次大一統式全面普查，將使其數位極權體系更加高效集中。
二、試圖突破美國科技封鎖恐成效不彰
自2018年美中貿易戰開打迄今，已逾百家中國企業列入美國高科技出口管制「實體清單」（Entity List），對中國眾多科技業者市占率與營收均產生巨大衝擊。如中國通訊設備巨擘華為（Huawei）2021年全年營收約為6,340億元，相較2020年8,914億元衰退29%。[10] 揆諸建設算力樞紐和數據中心集群產業鏈長、投資規模大、帶動效應強，有利拉動土地廠房建設、IT設備製造、資訊通訊、基礎軟體等上下游投資，顯示面對美國長期化對中國的科技封鎖策略，中國當局正試圖以舉國之力推動「東數西算」工程，為中國境內科技業者另闢數據產業鏈。
中國意圖以大型數位基礎建設刺激市場發展，惟目前人工智慧、高效能運算與通訊設備所需要的晶片多使用5奈米及7奈米製程生產，在美國對中國展開密集科技打擊下，加以2022年10月7日美國商務部工業暨安全局宣佈一系列對中國晶片出口管制措施，[11] 均代表美國的制裁一定程度將扼制中國科技企業的技術研發與升級。然而算力所屬的數位科技無法離開半導體產業，運算能力主要取決於晶片，「東數西算」工程數據中心伺服器亦需要諸多高性能計算晶片，若中國無法從半導體通路業者取得更多先進製程的晶片，將難以有效串聯數位產業與形成數位產業聚落規模效應，最後勢必事與願違。
[1]〈基礎設施整體水準實現跨越式提升—國家發展改革委新聞發布會聚焦重大基礎設施建設〉，《新華網》，2022年9月26日，http://big5.news.cn/gate/big5/gd.news.cn/newscenter/2022-09/27/c_1129034466.htm。
[2]〈關於印發《全國一體化大數據中心協同創新體系算力樞紐實施方案》的通知〉，《中國政府網》，2021年5月26日，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-05/26/content_5612405.htm。
[3]〈國務院關於印發「十四五」數字經濟發展規劃的通知〉，《中國政府網》，2022年1月12日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-01/12/content_5667817.htm。
[4]〈國家發展改革委高技術司負責同志就實施「東數西算」工程答記者問〉，《中國政府網》，2022年2月17日，http://www.gov.cn/zhengce/2022-02/17/content_5674343.htm。
[5]汪玉凱，〈東數西算：中國數位經濟發展的重要引擎〉，《國家治理》，2022年13期，頁50。
[6]〈部省市合作共建 在濟南打造「中國算谷·世界數峰」〉，《人民網》，2020年10月20日，http://sd.people.com.cn/n2/2020/1020/c393199-34361835.html。
[7]〈發展大數據產業「中國數谷」貴州貴安新區有這些絕招兒〉，《新華網》，2021年6月3日，http://www.xinhuanet.com/info/2021-06/03/c_139986513.htm。
[8]〈中國將治理芯片行業盲目投資及爛尾亂象〉，《美國之音》，2020年11月28日，https://www.voacantonese.com/a/high-level-chinese-official-admits-chip-development-problematic-20201128/5679946.html。
[9]〈探索推動數字時代的東西部協同〉，《人民網》，2022年5月17日，http://theory.people.com.cn/BIG5/n1/2022/0517/c40531-32423147.html。
[10]〈美國制裁發威！華為2021年收衰退近3成 為有紀錄以來首次下跌〉，《ETtoday財經雲》，2021年12月31日，https://finance.ettoday.net/news/2158706#ixzz7hrbvLTb1。
[11]〈美宣布新出口管制 估讓中國晶片製造倒退數年〉，《中央社》，2022年10月8日，https://www.cna.com.tw/news/aopl/202210080009.aspx。