圍堵與對話：簡評岸田政權對中政策
2022.11.04
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壹、新聞重點
10月22日，中國「二十大」落幕，習近平迎接第三屆任期。隨著習強化權力及統治基礎，其與國際社會互動模式是否改變，已引發高度關注。中日歷來對領土及歷史認知存在重大差異，近年更時有政治及經濟摩擦。中國於8月軍演發射導彈落入日本主張之專屬經濟海域（EEZ），引發兩國關係高度緊張。對岸田政權而言，強化外交及國防雖屬當務之急，然其支持率在經濟因素影響下屢創新低，可謂內外交迫。在此背景下，岸田政權對中政策是否出現轉折，值予關注。
貳、安全意涵
一、美日安全觀略有不同，中國為日本最大疑慮
10月12日，美國政府公布新版《國家安全戰略》，內容直指俄國為重大威脅，並將中國定位為唯一競爭對手，主張在軍事、外交及經濟方面與同盟國深化合作，以強化綜合嚇阻能力。 [1]
相較於美國將俄中並列為重大威脅及競爭對手，日本政府立場則略有不同。自烏克蘭戰事爆發迄今，日本政府對俄國之陳述多基於譴責戰爭行為或對國際秩序之挑戰，而非將其定位為對日本之直接安全威脅，諸如日本政府於烏克蘭戰事爆發後仍持續將防衛重心由北部地區移往西南諸島即為例證。[2] 此外，日本政府於政策文書或高層發言中亦屢屢觸及中國軍事威脅。[3] 以上跡象顯示，美日雖在外交及軍事上密切合作，惟兩者對中俄威脅認知並不一致。換言之，當前日本戰略環境下，中國威脅程度遠超俄國。
二、岸田政權欲以「多層次外交」及強化防衛力因應中國威脅
日本對中國威脅之疑慮，近期亦反映於首相岸田文雄談話中。10月3日，岸田於國會演說稱，將藉「多層次外交」及強化防衛能力維護亞洲及世界和平。[4] 有關「多層次外交」一語，過去散見於政府文書及政策文章中。在日本政府官方見解中，較為接近者應屬外務省揭示之「多層次安全保障合作」，其內涵以美日同盟為基礎，藉擴大雙（多）邊及國際組織合作，形塑有利日本之戰略環境。[5] 若將其與舊版敘述進行比較，可發現政策方向雖大致不變，惟近年新增多個對象國及合作平台，顯示日本已漸於此範疇取得進展。[6] 另一方面，日本國內對「反擊能力」等概念之認知雖仍存歧異，惟立場相對鴿派的公明黨近期亦轉向主張強化國防，[7] 顯示中國威脅已在日本政界發酵。
綜上所述，在中國威脅影響下，岸田已定調強化外交及國防，且正形塑及充實具體政策內涵。無論兩者具體方向為何，終極目的均不脫強化對中國圍堵及嚇阻能力，以確保國家安全。
參、趨勢研判
一、財政問題將成隱憂，促使日本尋求對話
值得注意的是，開展外交及強化國防雖是岸田政權首要任務，然其於10月3日演說中最先提及者卻非外交及國防，而是宣示將致力因應高物價及實現經濟復興，[8] 此發言內容亦反映日本當前困境。依日本共同社調查，岸田政權支持率在9月份尚有40.25%，進入10月份後下降至35%，其主因即在高物價引發之經濟疲弱。[9] 此外，時事通信同時期民調甚至顯示其支持率已落至27.4%，刷新菅內閣以來新低。[10] 而岸田將經濟問題置於外交與國防之前，其目的除扭轉民調外，更深層原因或出自經濟發展為長期支持外交及國防政策之基本要素。
在外交方面，日本政府上世紀獲益於高度經濟成長，除擴大對東南亞國家援助外，更於非洲地區建立「東京非洲發展國際會議」（TICAD）等外交平台。然在近年經濟疲軟背景下，相關政策已漸難與中國抗衡。[11] 近期可發現日本政府漸將目光轉向東南亞地區國家，諸如對越南及菲律賓提供海巡船隻及雷達等，或可視為在資源限制下收縮外交戰線，加強對重點國家投入之例證。
另一方面，岸田政權雖多次宣示強化國防，惟在經濟低迷背景下，國內已為國防財源展開多方論戰。此前內閣副官房長官木原誠二曾稱「不排除發行公債做為國防財源」，惟財務大臣鈴木俊一基於財政紀律，則持保守立場。[12] 日本民間工商團體則強力反對以增加法人稅支應國防費用。[13] 而在財源不足背景下，岸田政府現階段難以一舉擴大國防支出，僅能以運用各部會經費、研究開發與公共建設經費等方式因應。[14]
換言之，中國威脅當前，岸田政權雖欲在外交及國防政策上有所作為，然在財政困難背景下，現階段難以大幅提高政府支出。而若外交及國防政策囿於財政因素限制無法形成充分嚇阻能力，盡速重建日中衝突防範機制則成當務之急，此亦或是日本近期頻向中國疾呼對話之主因。
二、「二十大」後日中關係發展仍受中國決策者牽動
8月4日，中國多枚導彈落入日本宣稱之專屬經濟海域，惟內閣官房長官松野博一仍稱「與中國對話大門敞開」。8月10日，日本首相岸田於內閣改組後，重申欲與中國進行對話。9月2日，日本「日本經濟團體連合會」（通稱「經團連」）會長十倉雅和於日中建交50周年座談會中，敦促日中高層對話。10月21日，外務大臣林芳正於記者會稱「願與中國進行對話，建立安定的中日關係」。10月22日，林芳正又於第9次「富士山對話」呼籲應與中國高層「進行直率對話」。[15]
綜觀以上日本政要發言，無論中日關係如何演變，日本方面均疾呼對話，然而中國似無積極回應之意。此前，日本國家安全保障局長秋葉剛男雖與楊潔篪進行會晤，惟雙方會後以無國旗背景合影，反映中國欲淡化會晤意圖。[16] 此外，本次會晤係由日方代表赴中，日本迄今仍未獲中方回訪。另一方面，此前習近平出訪中亞，除顯示中國高層並非不能在「二十大」前夕出訪，更反映在當下中國決策階層視野中，與歐美日等西方陣營重啟對話似不具急迫性。
由於日本已確立鞏固外交及國防等政策方向，並尋求重建日中對話機制，以降低衝突風險。在此背景下，日本政府已於「二十大」落幕後，再度釋出欲對話之訊號，[17] 惟中國決策高層迄今未正面回應，其具體動向亦尚未明朗，研判此後日中關係走向仍將受中國決策者牽動。
[1]〈米、対中ロで「統合抑止力」〉，《日本経済新聞》，2022年10月13日，https://www.nikkei.com/article/DGKKZO65093100T11C22A0EAF000/。
[2]〈南西諸島に燃料・火薬庫増設 抑止力強化へ防衛相表明〉，《日本経済新聞》，2022年10月18日，https://www.nikkei.com/article/DGXZQOUA01DEP0R00C22A9000000/。
[3]〈中国の軍事活動「安保上の強い懸念」３年版外交青書 ウイグル記述も拡充〉，《産経新聞》，2021年4月23日，https://reurl.cc/9pdg6n；〈中国軍事動向「安保上の強い懸念」 浜田靖一防衛相〉，《日本経済新聞》，2022年10月18日，https://reurl.cc/kE4GM3。
[4]〈岸田文雄首相の所信表明演説の全文〉，《日本経済新聞》，2022年10月3日，https://www.nikkei.com/article/DGXZQOUA307920Q2A930C2000000/。
[5]〈二国間及び多国間の安全保障協力〉，《日本外務省》，2022年9月20日，https://reurl.cc/Qb1eNp。
[6]英文版網頁仍維持舊版敘述，參見“Bilateral and Multilateral Security Cooperation,” Ministry of Foreign Affairs of Japan, June 18, 2019, https://www.mofa.go.jp/fp/nsp/page1we_000085.html.
[7]〈反撃能力、自公に隔たり 敵の「攻撃着手」どう見極め〉，《時事通信》，2022年10月20日，https://reurl.cc/nZzQ48。〈公明「防衛力を着実に強化」 参院選公約、自衛隊明記「検討」〉，《京都新聞》，2022年6月14日，https://reurl.cc/ymZ5Gy。
[8]同註4。
[9]〈岸田内閣支持率5ポイント減35% 共同通信世論調査〉，《日本経済新聞》，2022年10月9日，https://www.nikkei.com/article/DGXZQOUA0920Z0Z01C22A0000000/。
[10]〈内閣支持続落２７％ 初の３割割れ、不支持４３％―時事世論調査〉，《時事通信社》，2022年10月13日，https://reurl.cc/jGX5aL。
[11]〈共同社：日本非洲新戰略 可能與陸苦戰〉，《中央社》，2016年8月28日，https://reurl.cc/V1Gy1Q；〈冷めたTICAD――アフリカは日本の「300億ドル拠出」に期待していない〉，《Foresight》，2022年9月22日，https://reurl.cc/xQYzQb。
[12]〈財務相、防衛費増額に「安定財源を」 国債頼みに慎重〉，《日本経済新聞》，2022年9月13日，https://www.nikkei.com/article/DGXZQOUA132S20T10C22A9000000/。
[13]〈防衛費財源、法人税引き上げ案をけん制 経団連会長〉，《日本経済新聞》，2022年10月3日，https://reurl.cc/rRzagb；〈防衛費財源に法人増税、「筋が通らない」同友会代表幹事〉，《日本経済新聞》，2022年10月4日，https://reurl.cc/gMg8WV。
[14]〈防衛力強化へ「研究・インフラ予算活用を」 首相が指示〉，《日本経済新聞》，2022年10月20日，https://www.nikkei.com/article/DGXZQOUA200UJ0Q2A021C2000000/。
[15]〈中国の軍事訓練、引き続き即刻中止求める 台湾海峡問題で日米緊密に連携＝官房長官〉，《ロイター》，2022年8月5日，https://reurl.cc/dWdx1k；〈岸田内閣総理大臣記者会見〉，《日本首相官邸》，2022年8月10日，https://reurl.cc/Yd76aO；〈「日中国交正常化50周年記念シンポジウム」を中国大使館と共催〉，《一般財団法人日本経済団体連合会》，2022年10月13日，https://reurl.cc/D3NZzO；〈林外務大臣会見記録〉，《日本外務省》，2022年10月21日，https://reurl.cc/dWdxY2；〈岸田首相「安保環境は歴史的転換点」第9回富士山会合〉，《日本經濟新聞》，2022年10月22日，https://reurl.cc/V1GkqA。
[16]〈日中、国旗・握手なき高官協議 国内反発を警戒か〉，《日本経済新聞》，2022年8月23日，https://www.nikkei.com/article/DGXZQOUA211NQ0R20C22A8000000/。
[17]〈政府、習近平主席との直接対話重視 外交トップ王毅氏に〉，《日本経済新聞》，2022年10月24日，https://www.nikkei.com/article/DGXZQOUA2459A0U2A021C2000000/。