伊朗軍援俄羅斯對核談判的影響
2022.11.04
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壹、新聞重點
《路透社》在 2022年10 月 6 日引述四名伊朗官員說法稱，伊朗第一副總統莫赫貝爾（Mohammad Mokhber）、2名革命衛隊資深官員、1名最高國家安全委員會官員訪問莫斯科，與俄針對武器交付達成協議，同意提供短程飛彈與更多的無人機。不過，伊朗外交官否認相關報導，稱伊朗在烏克蘭危機並未同西方選邊站，而是希望透過和平方式解決危機。俄羅斯克林姆林宮發言人佩斯科夫（Dmitry Peskov）也指出俄軍使用裝備均冠以俄式命名，並否認俄軍使用伊朗無人機。然而根據烏克蘭及美國研判，最近幾週以來俄羅斯數度運用伊朗無人機對烏進行襲擊，已造成嚴重人道問題。若這項指控屬實，俄軍運用來自伊朗的武器，恐抵銷國際制裁的效果，或將對伊朗核談判造成影響。[1]
貳、安全意涵
一、伊朗意圖拉抬處在國際劣勢的俄羅斯
侵烏戰爭以來，俄羅斯在戰場的表現開高走低，七大工業國（G7）等歐美國家發動制裁，包含禁止俄羅斯煤炭、油氣、機具、木材、烈酒進口；限制對俄投資及交通運輸；管制俄部分銀行資產；凍結俄政軍高層與組織資產等，民間企業亦自發性撤資，加速俄羅斯與西方國家經濟分離，軍備「供應鏈」斷鏈，也讓俄軍戰力及後勤欲振乏力。[2] 由於俄伊兩國具有共同的反西方國際觀，伊朗遂成為俄羅斯積極爭取合作的對象。[3] 直到10月，俄羅斯總統普欽（Vladimir Putin）為報復烏克蘭在10月8日襲擊克赤大橋（Kerch Bridge），下令對烏克蘭展開大規模長程打擊行動。根據烏克蘭所受戰損及情報研判，發現諸多來自伊朗的武器系統，在無人機部分，至少有「見證者136」（Shahed-136）及「遷徙者」（Mohajer）兩款無人機，均屬自殺式（kamikaze）無人機；在精準導引彈藥（precision-guided munitions）方面，可能包含射程300公里的「征服者」（Fateh-110）短程飛彈、射程700公里「真主之劍」（Zolfaghar）中程飛彈等兩款地對地飛彈，[4] 前款飛彈聲名狼藉，曾被運用於2013年敘利亞內戰、2020年襲擊美軍駐伊拉克基地造成數百人死傷，還有多款短程飛彈，伊朗似乎有意藉由戰果展現其軍事科技實力，並進一步爭取與俄羅斯軍事科技合作。[5]
早在今（2022）年7月，美國國安顧問蘇利文（Jake Sullivan）即透露，伊朗正協助訓練俄軍操控無人機。[6] 9月，伊朗總統萊希（Ebrahim Raisi）與普欽藉「上合組織高峰會」期間舉行會晤稱，「伊朗與俄羅斯關係具戰略意義」，希望提升所有面向合作。[7] 外界普遍認為伊朗願意提供俄羅斯有限的武器，顯示俄羅斯軍隊在經過數月以來的戰爭耗損，輔以國際社會加大力道的經濟制裁，已經讓原本俄羅斯軍火庫面臨枯竭，西方經濟「禁運」更讓俄羅斯軍火工業產能銳減。在此時，同樣面臨經濟制裁的伊朗，透過供應俄羅斯軍隊精準打擊火力，有效摧毀烏克蘭關鍵基礎設施，並擴大烏克蘭的經濟損失，同時也希望拉抬處在國際及戰爭劣勢地位的俄羅斯。
二、伊朗亟需擴展非西方國家戰略合作
由於西方的經濟制裁，孤立的伊朗積極擴展其他國家的安全與經貿關係。在與俄羅斯合作方面，俄羅斯在2016年即提供伊朗S-300 防空系統（2007年簽約），今年首度運用火箭將伊朗自製衛星送上太空；[8] 國家伊朗石油公司（National Iranian Oil Company, NIOC）在2022年7月與俄羅斯天然氣工業股份公司（Gazprom）簽訂高達400億美元的供油協定，內容涵蓋油田開發、能源互換、油管建設等，為伊朗工業史上最大外資協定；[9] 同月，兩國也簽署擴大航運與物流協定，[10] 以紓解國際航運遭切斷的危機。顯見伊朗與俄羅斯的戰略合作正由能源、經濟擴大到軍事面向。與中國合作方面，伊朗與中國在2021年3月簽訂為期25年的「中伊25年全面合作協議」（Iran-China 25-year Cooperation Program），中國不但取得採購伊朗石油的權利，加強對伊朗的能源與基礎建設投資，兩國也將加強武器研發、反恐、情報等軍事與安全合作。
在西方經濟制裁下，俄羅斯及伊朗對外經貿活動大受影響，可謂同病相憐。自烏俄戰爭爆發，俄羅斯積極尋求中國、伊朗、獨立國協（Commonwealth of Independent States, CIS）及北韓等外國支持，俄羅斯總統普欽7月展開第二次國事訪問即選擇伊朗，也是他第一次跨出前蘇聯疆域，10月則是第三次出訪，選擇哈薩克等中亞地區，希望加強經貿交流及支持科技主權。[11] 伊朗轉移武器給俄羅斯雖然無助於經濟發展，卻可能是兩國加深互賴關係的徵候，伊朗希望提高俄軍於烏克蘭戰爭的頹勢，加強伊俄戰略合作，以利提高後續伊核談判劣勢。
參、趨勢研判
一、歐美將尋求加大對伊朗制裁
目前對伊朗的國際制裁來自於兩方面，一是聯合國安理會就伊朗發展核武曾陸續通過第1696（2006）、第1737（2006）、第1747（2007）、第1803（2008）、第1835（2008）、第1929（2010）和第2224（2015）號等決議，祭出數百項制裁措施。2015年7月20日安理會通過第 2231（2015）號決議，同意若伊朗能落實「伊核協議」有關和平使用核技術的承諾，將有望換取國際制裁鬆綁；[12] 二是美國川普政府認為伊朗未完全遵守上述協議，決定在2018年退出協議並提出的單邊制裁措施，有關制裁觸及伊朗對外貿易、金融、技術、運輸及能源產業。[13] 由於2020年美國以MQ-9「收割者」無人機刺殺伊朗伊斯蘭革命衛隊（Islamic Revolutionary Guard Corps, IRGC）與聖城軍指揮官蘇萊曼尼（Qasem Soleimani），兩國關係惡化的影響，短期間有關制裁仍會持續，而伊朗軍援俄羅斯將帶動另一波制裁（詳見附表）。
對此，美國國務院9月表明，伊朗已違反協議承諾，轉移有關核武的彈道飛彈技術。[14] 美國國務院在11月17日發表聲明，針對伊朗轉移軍備給俄羅斯表達「嚴重關切」，稱在7月即對此提出警告，且有豐富的證據足證明這些無人機被運用於攻擊烏克蘭平民與關鍵民用基礎設施，雖然伊朗矢口否認這項指控，但美國將會與盟國、夥伴國家採取制裁等手段合作防範，並持續安全援助，以協助烏克蘭自我防衛」。[15] 至於歐盟，也數度召開會議，陸續祭出八輪制裁，[16] 伊朗軍援俄羅斯料將牽動新一波制裁行動。
二、伊朗核談判的前景黯淡
儘管伊朗外交部長阿布杜拉希安（Hossein Amir-Abdollahian）否認軍援俄羅斯武器，但烏克蘭指控10月底對克里米亞的轟炸已導致十名伊朗人喪生，[17] 間接證實伊朗與俄羅斯存在的某種軍事合作關係。伊朗核武談判主要在確保伊朗核計畫應遵循和平使用目的，由聯合國五個常任理事國及歐盟（P5+1）與伊朗於2015年7月15日達成的「聯合全面行動計畫」（Joint Comprehensive Plan of Action, JCPOA）（即伊核協議），並由國際原子能總署（International Atomic Energy Agency, IAEA）負責查核與監督伊朗就落實協議有關措施。[18] 然而，伊朗於2021年同意重啟的核談判，在今年面臨兩項因素，其一是伊朗近期示威活動春風吹又生，伊朗政府的鎮壓行動趨於嚴厲，再度重創伊朗政府國際形象，導致歐美民意無法支持談判；其二是本次伊朗武器裝備援助俄羅斯導致烏克蘭人道危機加劇，也讓尋求和談的歐盟成員國失去爭取和談的民意氛圍，[19] 兩方不信任將加大。目前伊朗透過與俄羅斯、北韓、中國等國家簽訂經貿協定，以削弱經濟制裁帶來的經濟問題，雖然歐盟將加強對伊朗的經濟制裁，但顯然核談判前景黯淡。
表、歐盟對俄羅斯、白俄及伊朗的制裁（摘錄）
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日期 |
制裁措施 |
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2022年2月23日 |
n 俄國家杜馬成員制裁 n 限制俄資金進入歐盟 |
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2022年2月25日 |
n 普欽、外長及國家杜馬、國安委制裁 n 金融、能源、運輸、科技部門經濟制裁 n 取消俄官員、商人簽證 |
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2022年2月28日 |
n 對所有俄飛機關閉歐盟領空 n 禁止與俄羅斯中央銀行進行交易 n 7家俄羅斯銀行的SWIFT禁令 n 禁止向俄羅斯提供歐元外匯 n 暫停俄羅斯官媒和人造衛星對歐盟廣播 n 對白俄羅斯人實施個別制裁 |
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2022年3月9日 |
n 新增3家白俄羅斯銀行的SWIFT禁令 n 禁止與白俄中央銀行進行交易 n 白俄對歐盟的資金流入限制 n 禁止向白俄羅斯提供歐元外匯 |
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2022年3月15日 |
n 新增15人及9個實體制裁名單 n 禁止對俄羅斯能源部門進行新投資及進口俄鋼鐵 n 禁止向俄羅斯出口奢侈品 |
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2022年4月8日 |
n 禁止從俄羅斯進口煤炭和化石燃料 n 對所有俄羅斯及白俄船隻進入歐盟港口 n 禁止自俄進口木材、水泥、海產、酒 n 禁止向俄出口航空燃料和其他商品 n 新增 217 人和 18 個實體制裁名單 |
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2022年6月3日 |
n 禁止從俄羅斯進口原油和精煉石油產品 n 新增 3 家俄銀行和 1 家白俄銀行SWIFT禁令 n Rossiya RTR等俄媒體暫停對歐盟廣播 n 對18 個實體和65人制裁（涉入布查和馬里烏波屠殺） |
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2022年7月21日 |
n 禁止進口俄羅斯產黃金 n 加强两用品出口管制 n 澄清現有措施，例如在公共採購、航空和司法領域 n 制裁54 個人和 10 個實體，包括莫斯科市長和主要金融機構 Sberbank |
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2022年10月6日 |
n 新增俄羅斯軍事和技術增強的限制物品清單 n 禁止向俄羅斯人提供加密錢包 n 禁止武器、槍支、彈藥、軍車和準軍事裝備貿易 n 禁止從俄羅斯進口鋼鐵產品 |
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2022年10月20日 |
n 3名伊朗人與1個組織凍結資產 |
資料來源：“EU response to Russia’s invasion of Ukraine,” Council of the EU and the European Council, October 20, 2022, https://www.consilium.europa.eu/en/policies/eu-response-ukraine-invasion.
[1]“Iran Agrees to Ship Missiles, more Drones to Russia,” Reuters, October 19, 2022, https://www.reuters.com/world/exclusive-iran-agrees-ship-missiles-more-drones-russia-defying-west-sources-2022-10-18/.
[2]“The Impact of Sanctions and Export Controls on the Russian Federation,” U.S. Department of State, October 20, 2022, https://reurl.cc/nZ6ARX; “How the United States is Holding Russia and Belarus to Account,” U.S. Department of State, September 15, 2022, https://www.state.gov/holding-russia-and-belarus-to-account/.
[3]Vaishali Krishna, “Iran and Russia: Moving towards anti-West Coalitions,” Tehran Times, August 8, 2022, https://is.gd/fHmO5x.
[4]“Ukraine War: Death Toll from Missile Strikes Climbs as Zelenskyy Vows to Strengthen Military,” Euronews, October 11, 2022, https://reurl.cc/vWy81a; “Ukraine War: Missile Strikes on Kyiv A Response to Crimea Bridge Bomb, Says Russian President Putin,” Euronews, October 10, 2022, https://reurl.cc/GEzlVD.
[5]Mehran Shamsuddin, “Yesterday: Don’t Buy. Today: Don’t Sell!” Tehran Times, October 23, 2022, https://ssur.cc/FmXjdkYRb.
[6]Zeke Miller and Josh Boak, “White House: Iran Set to Deliver Armed Drones to Russia,” Associated Press, July 12, 2022, https://reurl.cc/V1Gq36.
[7]Maryam Sinaee, “Iran Says Determined To Boost Ties With Russia ‘At All Levels’,” Iran International, September 16, 2022, https://www.iranintl.com/en/202209160361.
[8]“Iran Confirms Bid To Buy Russian Su-35 Fighter Jets,” Iran International, August 5, 2022, https://www.iranintl.com/en/202209052803.
[9]Nigar Bayramli, “Iran, Russia Sign $40 Billion Energy Cooperation Deal,” Caspian News, July 19, 2022, https://reurl.cc/XVO9kM.
[10]“Iran, Russia Sign Agreement to Expand Aviation Ties,” Iran International, July 27, 2022, https://www.iranintl.com/en/202207279877.
[11]“Putin to Discuss Security, Economic Cooperation with CIS Leaders,” Russian News Agency, October 14, 2022, https://tass.com/politics/1522571.
[12]“S/RES/2231(2015),” UN Security Council, July 20, 2015, https://reurl.cc/LMvZb9.
[13]美國對伊朗制裁清單詳見“Iran Sanctions,” U.S. Department of the Treasury, October 6, 2022, https://reurl.cc/V1GqEN.
[14]“Designating Iranian Proliferators of Shipping Unmanned Aerial Vehicle Technology to Russia for Use in Ukraine,” U.S. Department of State, September 8, 2022, https://reurl.cc/W1paNk.
[15]“On Russia’s Acquisition of UAVs from Iran,” U.S. Department of State, October 19, 2022, https://reurl.cc/ZbYaVg.
[16]“EU Response to Russia’s Invasion of Ukraine,” Council of the EU and the European Council, October 20, 2022, https://www.consilium.europa.eu/en/policies/eu-response-ukraine-invasion.
[17]“Ten Iranians Killed In Ukraine’s Attacks On Russian-Held Positions,” Iran International, October 21, 2022, https://www.iranintl.com/en/202210211932; “10 Iranians killed in Ukrainian strikes – report,” The Jerusalem Post, October 21, 2022, https://www.jpost.com/breaking-news/article-720252.
[18]“Joint Comprehensive Plan of Action,” U.S. Department of State, July 14, 2015, https://2009-2017.state.gov/documents/organization/245317.pdf.
[19] Mehran Shamsuddin, “Understanding the EU Push Against Iran,” Tehran Times, October 21, 2022, https://ssur.cc/26tqHuQTU; Faezeh Foroutan, “Suspicious Bind: Iran’s Relationship with Russia,” European Council on Foreign Relations, September 2, 2022, https://ecfr.eu/article/suspicious-bind-irans-relationship-with-russia/.