評析日澳峰會之聲明與安全合作宣言
2022.11.04
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壹、新聞重點
2022年10月21至23日,日本首相岸田文雄訪問澳洲,22日並在澳洲城市伯斯(Perth)與澳洲首相艾班尼斯(Anthony Albanese)舉行峰會,會後並發表《日澳元首會談共同聲明》(Australia-Japan Leaders’ Meeting Joint Statement;以下稱《共同聲明》),同時簽署《日澳安全共同宣言》(Japan-Australia Joint Declaration on Security Cooperation;以下簡稱《共同宣言》)。[1] 兩份文件均同時確認兩國在2014年所宣布之《特別戰略夥伴關係》(Special Strategic Partnership)。[2]
2022年《共同宣言》則是繼2007年兩國發表《日澳安全共同宣言》後,日澳兩國政府再度聯合發表關於安全保障的宣言,而該共同宣言將成為未來十年兩國安全關係的指針(共同宣言第2點)。
宣言內容由15點組成,主要內容如下:重視國際法與國際秩序;警惕假情報、惡意網路活動等威脅;運用彼此基地設施及人員訓練交流以提升「相互操作性」(interoperability);重視開放經濟也注重經濟安全,並為此建構強韌的「供應鏈」;推動優質基礎建設和透明永續的貸款;強化防禦關鍵基礎設施;推動網路防禦和太空及其他戰略領域的合作;日澳兩國共同追求無核世界;關注東南亞國家與太平洋島嶼國家。
貳、安全意涵
一、強化安全合作反映評估中國威脅加劇
如前所述,此次係日澳兩國第二次共同發表安全合作宣言。與第一次宣言(2007年)相較,第二次宣言的內容更多,兩國合作因應的安全議題亦較多元。第一次宣言強調共享自由、民主、法治等價值觀,希望發展夥伴關係以反映共同利益,而宣言中提及的合作領域,以跨國走私、反恐與維和行動、人道救援等非傳統安全為主
相較之下,此次《共同宣言》更重視網路、太空、關鍵新興科技、通訊等新興作戰領域的重要性,並強調脅迫、假訊息、關鍵基礎設施等非傳統安全議題,以「供應鏈」安全為主的經濟安全,以及核武擴散問題。《共同宣言》雖未指名中國,然從納入相關議題來看,很大程度上應是針對中國無誤,也顯示日澳兩國對於來自中國的廣泛威脅,秉持著高度危機感。
二、《共同宣言》反映日澳之地緣政治關注
《共同宣言》當中,日澳兩國將自身定位為「各自國家安全與印太地區和平穩定所不可或缺的支柱」(宣言第7點),但其中沒有提到台灣。不過,日澳近年與中國之間頻生齟齬而外交氣氛不佳,已是眾所周知,尤其兩國多次公開關切台海情勢的和平穩定,引發北京當局不滿,而對兩國常有「灰色地帶威脅」的作為。例如,中國海警船闖入日本所宣稱擁有主權的釣魚台群島(日本稱尖閣諸島)周邊海域與領海,以及2022年2月17日中國海軍護衛艦以雷射光照射在澳洲北部專屬經濟區的阿拉弗拉海(Arafura Sea)上空飛行的澳洲反潛機。[3] 在此背景之下,儘管《共同宣言》未指名批判中國,然其針對性已不言可喻。
另外,《共同聲明》第26點涉及台灣,而全文僅有一句:「兩位元首再度確認台灣海峽和平與穩定之重要性,並鼓勵和平解決兩岸問題」。國際社會對台海情勢表達關注並非新鮮事,但常將其與東海、南海問題並列,此次「共同聲明」將台海議題以單點列出,不啻凸顯日澳關切台海情勢之姿態。
參、趨勢研判
一、日澳積極推動合作預示實質「準同盟關係」
日本與澳國原本即有雙邊防衛合作,且兩國均為美國在西太平洋的軍事盟國。近年來,日澳之間已經建立外交部長與國防部長的「二加二」會談機制,兩國在2022年1月6日也簽署《日澳互惠准入協定》(Japan-Australia Reciprocal Access Agreement, RAA),[4] 讓日澳兩軍在對方境內執行演訓任務時更加順暢。若日澳兩軍演訓之目的(包含演習課目乃至於演訓的假想敵)係針對中國或台海情勢,其演訓成果自然對北京當局具有軍事意涵。
具體而言,一旦日澳決定從北南兩方聯手因應台海情勢,解放軍類似封鎖台灣、走出第一島鏈包圍等作戰想定,恐將面臨巨大挑戰。此等日澳軍事合作也意味著,即使兩國尚未締結軍事盟約,然實質上已逐漸朝向「準同盟」關係邁進。
二、日澳安全合作或強化Quad整體對印太安全之關注
日本身為「四方安全對話」(Quad)成員,近年與美國、澳洲之防衛合作快速強化。相較之下,Quad另一成員印度往往基於「不結盟」(non-alignment)之立場,而對與他國軍事合作顯得意興闌珊。不過,2022年9月8日日本與印度舉行「2加2」會談,在議題分配上卻迥異於過去在外交與國防兩個領域維持均衡,而聚焦在安全領域;而且據日本防衛大臣濱田靖一於會後說明,印度防長辛赫(Rajnath Singh)在會談當中提出對台海情勢穩定的關切,[5] 顯示印度已較過去更為關注台海問題。
在此背後,新德里當局眼中的中國威脅升高,以及與Quad其他成員相較在防衛合作上「落隊」,激發印度之安全危機感,恐怕是重要原因。由此角度看來,此次同屬Quad的日澳兩國決心加強安全合作,未來應也會激勵印度加入或推動Quad的安全合作,進而強化並彰顯Quad名稱——「四方安全對話」——當中「安全」的作用,同時讓「對話」進展為行動。Quad若能朝此方向發展,將有助確保印太地區的和平與穩定。
[1]〈岸田総理大臣のオーストラリア訪問〉,《日本外務省》,2022年10月22日,https://www.mofa.go.jp/mofaj/a_o/ocn/au/page1_001359.html;”Australia-Japan Leaders’ Meeting Joint Statement,” Japanese Ministry of Foreign Affairs, October 22,2022, https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/100410296.pdf;〈安全保障協力に関する日豪共同宣言〉,《日本外務省》,2022年10月22日,https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/100410297.pdf。
[2]Prime Minister Abbott and Prime Minister Abe Joint Statement: “Special Strategic Partnership for the 21st Century,” Japanese Ministry of Foreign Affairs, July 9, 2022, https://www.mofa.go.jp/files/000044543.pdf;〈安倍総理とアボット首相共同声明“21世紀のための特別な戦略的パートナーシップ”〉,《日本外務省》,2014年7月9日,https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/000044775.pdf。
[3]“Chinese Vessel Lasing ADF Aircraft,” Australian Department of Defence, February 19, 2022, https://news.defence.gov.au/media/media-releases/chinese-vessel-lasing-adf-aircraft; “Australia Accuses China of Shining Laser at Warplane,” BBC, February 19, 2022, https://www.bbc.com/news/world-australia-60446928.
[4]〈日豪円滑化協定の署名〉,《日本外務省》,2022年1月6日,https://www.mofa.go.jp/mofaj/a_o/ocn/au/page4_005481.html。
[5]“Second Japan-India 2+2 Foreign and Defense Ministerial Meeting,” Japanese Ministry of Foreign Affairs, September 8, 2022, https://www.mofa.go.jp/press/release/press1e_000321.html.