英國政局變遷及其挑戰
2022.11.04
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壹、新聞重點
2022年10月20日，甫於9月6日上任的英國首相特拉斯（Liz Truss）宣布辭職，但在其所屬的保守黨（Conservative Party）於10月28日選出新首相前，將暫代首相一職。特拉斯從上任至辭職，為期僅45天，是英國歷來任期最短的首相。10月24日，保守黨新任黨魁的選舉因僅有蘇納克（Rishi Sunak）一人跨過門檻，使其提前成為英國新任首相。
本文聚焦於特拉斯下台的原因及其影響。特拉斯的失敗可分由近期與中長期因素析論。前者意指特拉斯與財政大臣夸騰（Kwasi Kwarteng）於9月23日提出之「迷你預算」（mini-budget）案引發英鎊暴跌、債市崩盤，以及國內外批評聲浪，最終特拉斯不得不要求夸騰於10月14日辭職，但此舉亦難以挽救自身的政治生命。中長期的因素則是保守黨執政12年來，無法對英國的社會經濟問題提出有效的對策，而以「脫歐」（Brexit）作為暫時的解決之道。[1] 蘇納克上任後，能否提出有效的經濟政策，將決定保守黨與英國的前景。
貳、安全意涵
一、「迷你預算」是回應英國經濟與社會問題的嘗試
英國自2021年春季以來，因疫情產生的鉅額債務、解封後就業人口不足導致企業將成本轉嫁至商品價格、俄烏戰爭帶來能源價格飆漲與糧食危機，以及薪資成長的停滯等，面臨日益嚴峻的「生活成本危機」（living cost crisis）。至2022年9月為止，英國的消費者物價指數（Consumer Prices Index, CPI）較前一年度增加10.1%；其中能源價格的攀升尤為明顯，家戶的瓦斯費用在2021年9月至2022年9月間，成長96%，家戶用電的帳單則成長54%。[2] 為回應此一危機，特拉斯試圖以減稅與增加政府支出的方式刺激經濟成長，使英國回到平均2.5%的經濟成長率，在未來幾年帶來稅收盈餘。9月23日，夸騰公布「迷你預算」作為來年的先期預算報告。該案的重點包含：（一）廢除收入最高者的45%稅率，使之適用下一級距的40%稅率;（二）提前將多數民眾適用之20%基本稅率減為者19%;（三）取消原定自2023年4月起，將公司稅由19%調漲至25%的計畫;（四）調升英格蘭與北愛爾蘭房地產需繳納之印花稅（stamp duty）免稅額度，並調高這兩地的首次購屋者之免稅門檻;（五）撤銷自2022年4月起，英國國民保險金增加1.25%的政策;（六）將年度家戶用電與瓦斯的帳單，限制在2,500英鎊，為期兩年，餘由政府補貼;（七）簡化企業確保其「非薪資工作」（off-payroll working）的承包商或自由業者正確繳稅的相關規則。[3]
然而「迷你預算」公布後，金融與債券市場擔心英國大幅舉債，將使既有的通貨膨脹問題與「生活成本危機」更加惡化，也將帶來英鎊的貶值。「迷你預算」公布當天英鎊對美元的匯率下跌超過3%，是自2020年3月18日前首相強森（Boris Johnson）因疫情宣布全國封城以來的最大跌幅。市場信心不足使英國30年政府公債的殖利率持續上升，至2022年10月12日已達5.05%，超越義大利成為七大工業國公債成本最高的國家。政府債券利率的揚升進一步使銀行撤銷新客戶的房貸，因為這些房地產日益難以估價；影響所及，有房貸需求者僅能轉向抵押（mortgage）市場，推升固定利率至2008年金融危機以來的新高點。[4] 信評機構穆迪（Moody’s）、國際貨幣基金（International Monetary Fund）與美國亦紛紛示警。
龐大的國內外壓力下，保守黨內部對於是否支持特拉斯與夸騰，開始出現挫折、分歧與混亂。這最終導致10月14日夸騰的辭職。為穩定金融，新上任的財政大臣韓特（Jeremy Hunt）撤銷大部分的「迷你預算」措施。此舉以及其後保守黨內部的爭議持續侵蝕特拉斯的威信，使其於20日宣布辭職。
二、市場與選民的信心不足是特拉斯失敗主因
特拉斯辭職後，英國媒體多有檢視其從政經歷與人格特質者。惟持平來說，其與夸騰的失敗，可理解為對經濟社會問題的解法無效，或至少過於倉促而缺乏配套。首先，英國媒體對「迷你預算」的減稅措施，多強調其是「資金未有著落的」（unfunded），並將帶來450億英鎊的缺口。這讓市場對英國財政紀律產生信心危機。此外，英國預算的公布往往伴隨獨立單位「預算責任辦公室」（Office for Budget Responsibility）的評估，但夸騰急於推出「迷你預算」並拒絕該辦公室提出相關評估的提議，增添市場對於政府迴避監督的疑慮。其次，減稅措施理應受到民眾歡迎，但「迷你預算」被評為對富人的利益遠大於一般納稅人，特別是廢除收入最高者的稅率一事，亦引起部分民意反彈。論者認為，特拉斯原可減少增值稅以兼顧成長與公平。
經濟學家克魯曼（Paul Krugman）則提供一個政治經濟面的解釋。他主張特拉斯是個「自由意志主義者」（libertarian），在經濟議題上為保守的右派，在社會議題上為自由主義者，支持平權。就前者來說，特拉斯和三名同僚於2012年出版的《不受拘束的不列顛》（Britannia Unchained）一書，倡議英國政府應盡可能減少對市場的干預與管制，從而刺激成長。然而克魯曼認為，此一立場在政治上鮮有選民支持，多數的民眾事實上歡迎政府干預而提供的好處；他們反對的，往往是資源的配置有利他人，而非配置本身。爰此，特拉斯注定行走在「自由意志主義者的荒野」上。[5]
另一方面，特拉斯在社會議題屬自由主義者，體現於她並未以反移民或反平權為訴求（而有別於前首相強森），任內甚至考慮放寬移民限制以解決缺工問題。這本身並不是問題，但在保守黨內未必受到青睞。調查顯示，保守黨的選民結構以長者、中產階級和白人為多數。此一選民結構使特拉斯在2022年7至9月競選首相期間，雖然在第一階段獲得的下議院保守黨議員票數較同黨的蘇納克少，卻在第二階段的黨員普選中獲勝。然而在經濟政策引發市場動盪，影響特拉斯黨內威信之情勢下，缺乏厚實的保守黨選民基礎，可能加劇其受到的壓力。[6]
參、趨勢研判
一、穩定將成為英國政治未來的主軸
特拉斯辭職之際宣告將於一週內（至10月28日）找到繼任人選。鑒於英國內部情勢不穩，保守黨在民調上遠遠落後工黨，反對黨頻頻呼籲提前舉辦大選，加速決定新任首相人選以使政治經濟秩序回穩，符合保守黨的利益。負責制定保守黨黨魁選舉規則之「1922委員會」乃決議提高候選人的門檻，宣告有意角逐者須於當地時間10月24日下午2時前，在357名保守黨下議院議員中取得至少100名的連署；該委員會亦決定，於25日起開放合格黨員線上投票。
蘇納克雖未明確表態，但其團隊於22日即宣稱已有126名議員支持，遠超過門檻；原先有意回鍋競選的前首相強森，在22日晚間與蘇納克晤談後，於23日宣布放棄，進一步強化蘇納克的優勢；另一名公開宣布角逐的下議院領袖莫丹特（Penny Mordaunt），則在時限截止前撤回。[7] 這導致最終僅蘇納克一人符合資格，提前成為英國新任首相，也免於在黨員投票階段遭翻盤的風險。
這些發展顯示，保守黨正面臨龐大的政治甚至生存壓力，回復與維持穩定是首要的工作。爰此，蘇納克當選後，即宣示「團結與穩定」。在人事上，他留任數名支持強森回任的閣員，並被視為向保守黨內支持「脫歐」的右派妥協。在政策上，保守黨政府原本宣示於10月31日公布完整的財政計畫，蘇納克也在韓特的建議下，推遲報告的公布至11月17日，以期相關措施能禁得起考驗。[8] 在政治危機下，新任英國政府的施政將更謹慎，並以穩定為優先考量。
二、英國經濟問題難有根本性的解決之道
在相當程度上，蘇納克內閣將是一個危機管理的內閣，其首要課題是重建國內外對英國財政紀律與穩定的信心。然而憑此尚不足以解決英國的「生活成本危機」。長遠來看，英國經濟成長停滯、生產力不足、通貨膨脹、貧富差距加大等議題，是多年以來的問題。然而保守黨乃至其他政黨，對此尚難以提出令人信服的解決之道。這部分解釋何以2013年時任首相卡麥隆提出「脫歐公投」的倡議後，歐盟與移民問題成為形塑英國歐盟、經貿與社會政策的主要因素，更在2016年「脫歐公投」以後主導英國的政策辯論。而今，英國已脫離歐盟，不再受其繁文縟節的拘束，也享有移民政策的自主權。在此情勢下英國尚不能有效因應其經濟與社會難題，顯見過往的解方可能有誤。特拉斯與夸騰的「迷你預算」可被視為一個大膽的嘗試，惟最後以失敗告終。真正的解方為何，迄今無論是保守黨或是其他反對黨，似乎都欠缺有力的論述。
[1]Andrew Anthony, “From Fighter to Quitter: the ‘Weird’ Rise And Fall of Liz Truss,” The Guardian, October 22, 2022, https://tinyurl.com/2p98jffa; Paul Krugman, “Liz Truss in the Libertarian Wilderness,” New York Times, October 19, 2022, https://tinyurl.com/3haxymsm; Peter Oborne, “The Ruination of Britain,” New York Times, October 21, 2022, https://tinyurl.com/7f79nw93.
[2]Brigid Francis-Devine, Paul Bolton, Matthew Keep, and Daniel Harari, “Rising Cost of Living in the UK,” House of Commons Library, October 20, 2022, https://tinyurl.com/2xfpntb8.
[3]“What Was in the MINI-Budget And What Is the Government's New Plan?” BBC News, October 19, 2022, https://tinyurl.com/bdzatku4.
[4] Danica Kirka, Jill Lawless and Sylvia Hui, “UK Cuts Taxes, Boosts Spending, Accelerating Pound’s Slide,” AP News, September 24, 2022, https://tinyurl.com/2p8vrynj; “How Much Market Chaos Did the Mini-Budget Cause?” BBC News, October 17, 2022, https://tinyurl.com/tuwdsanp; Emma Dunkley, George Hammond and Siddharth Venkataramakrishnan, “Mortgage Rates at A Peak in Wake of ‘Mini’ Budget, Say Brokers,” Financial Times, October 19, 2022, https://tinyurl.com/2v7xswcv.
[5]“Office for Budget Responsibility: What Is the OBR and Why Does It Matter?” BBC News, October 10, 2022, https://tinyurl.com/2p9np25k; Andrew Anthony, “From Fighter to Quitter: the ‘Weird’ Rise And Fall of Liz Truss,” The Guardian, https://tinyurl.com/2p98jffa; Paul Krugman, “Liz Truss in the Libertarian Wilderness,” The New York Times, October 20, 2022, https://tinyurl.com/yvyesyef.
[6]特拉斯的移民政策，參見Stephen Daisley, “Liz Truss Is A Liberal. So How Will She Approach Immigration?” The Spectator, September 26, 2022, https://tinyurl.com/ycr58zzc；保守黨的選民結構，參見“How Liz Truss Won the Conservative leadership Race,” BBC News, September 5, 2022, https://tinyurl.com/4azpy7tj；英國保守黨的黨魁選舉，大致有兩階段。第一階段是由保守黨下議院議員組成的「1922委員會」決定候選人的資格，例如決定一位議員應取得至少幾票的同黨議員連署，方可參與競爭。其後，下議院議員就這些具資格的候選人進行投票，汰除得票最低者，直到得出兩名競爭者。第二階段的投票，則由合格的保守黨黨員投票選出。參見Georgia Kernell, “U.K. Conservatives Are in Trouble If They Can’t Choose a Leader Quickly,” The Washington Post, October 23, 2022, https://tinyurl.com/mrxhbv6m。
[7]“Race for No 10: A Timeline of the Contest for Next PM,” The Guardian, October 23, 2022, https://tinyurl.com/3t5buwfk; “Sunak Warns of Economic Challenge as He Prepares to Become PM,” BBC News, October 23, 2022, https://tinyurl.com/bdf4z23y.
[8]Joe Mayes and Ellen Milligan, “Sunak Delays UK Economy Plan to Allow for ‘Right Decisions’,” Bloomberg, October 26, 2022, https://tinyurl.com/5475zr53.