中國武警勢力之全球擴張
2022.11.04
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壹、新聞重點
「中國人民武裝警察部隊」(以下簡稱武警)係中共武裝力量的三大組成之一(另外包括解放軍及民兵),平時負責執勤、維穩、反恐、處理突發事件與支援國家經濟建設任務,而戰時可直接配合解放軍作戰。[1] 依據《中華人民共和國人民武裝警察法》,武警不僅受中國共產黨的絕對領導,更貫徹習近平的強軍思想與軍事戰略方針。[2] 換言之,中國武警不僅為公共安全的維穩力量,更係中共軍事力量分支。
長期以來,中國武警在其境內武力鎮壓民眾,充滿爭議的形象深植人心。[3] 隨著中國近年來致力在國際上推動執法與警務合作及外交,中國武警在全球的執法、滲透與影響勢力正逐步擴張。2022年9月16日,習近平出席「上海合作組織」(Shanghai Cooperation Organization)成員國元首理事會表示,中國未來五年將為成員國培訓2000名執法人員,建立中國-「上海合作組織」反恐專才培訓基地,強化各方執法能力建設。[4] 事實上,中國推動武警執法之國際合作已行之有年,合作國家並不限於「上海合作組織」之會員。承此脈絡,本文試圖探析中國武警勢力全球擴張的手段與發展趨勢。
貳、安全意涵
一、重塑全球安全治理新論述為起手式
中國武警全球勢力擴張的起手式,可追溯至中國對全球安全治理論述刻意的重塑,搭配國際論壇的建立,造成輿論,創造中國武警執法影響力輸出的環境與管道。
中國塑造符合其武警擴張利益的全球安全治理論述可分為三步驟:第一、提出全球安全治理需要中國參與之立場。2014年11月29日,習近平出席中共中央外事工作會議時表示,中國與世界的關係是雙向的,中國緊密連結國際社會的同時,全球安全治理體系亦離不開中國,需要中國的參與;[5] 第二,以代表發展中國家的身份自居,提倡現存安全治理體系因忽略發展中國家而需要改革。2015年10月14日,習近平進一步提出,隨著國際系統層次中能力分配的變化,國際治理體系需要變革,需納入更多新興市場國家與發展中國家的聲音及需求;[6] 第三,拋出中國將深化與各國警務及執法合作之倡議,並輸出中國的安全觀。習近平於2017年9月26日「國際刑警組織」(International Criminal Police Organization)第86屆全體大會上提出全球安全治理新論述,提倡「構建普遍安全的人類命運共同體」。[7] 其中一項內涵係中國將與各國政府與執法機構、國際組織一同合作,加強警務安全合作,建立共同安全與社會穩定。[8]
中國更以許多國家在警務與執法上需要援助為由,設立「新亞歐大陸橋安全走廊國際執法合作論壇」(簡稱「連雲港論壇」),整合國際執法資源及輿論,豎立中國武警勢力輸出之理由與合作管道。中共公安部黨委委員、反恐專員劉躍進於2018年第四屆「連雲港論壇」表示,面對新的國際情勢,許多國家在應對新威脅上缺乏創新思維,社會力量運用不充分,執法能力與水平有待加強,因此中國試圖利用「連雲港論壇」建立管道,在理論思維與實際警務及設備上提供援助。[9] 「連雲港論壇」亦係「一帶一路」倡議下關於警務及執法的子論壇,收編參與「一帶一路」國家的警政官員與執法人員,擴大中國武警國際合作的範圍。截至2020年,中國已舉辦過五屆「連雲港論壇」,累計超過60多個國家與國際組織相關內政、警務、執法與公共安全的官員與會,鋪墊中國武警勢力外擴的國際環境。[10] 論壇期間,中國亦同時舉辦警用裝備和公共安全產品博覽會,刺激中國的警務裝備、監控、維穩科技產品之出口。
二、利用外交與援助手段擴張中共武警勢力
中國亦利用外交與援助手段將武警勢力投放至合作與援助接收國。其中,中華人民共和國公安部(簡稱「公安部」)係對外推動警務執法外交的主要執行機構。從數據觀察,中國「公安部」自1997年至2020年對外召開警務雙邊外交會議共計114次(圖1),其中以亞洲為中國警務外交推廣的首要區域,其次歐洲、拉丁美洲及加勒比海與非洲亦係「警務外交」重點區域。若觀察中方提供的警務能力建設項目,亞洲依舊為首要中國警務訓練能力投放區域,非洲則取代歐洲成為第二順位,拉丁美洲及加勒比海與南太平洋為第三及第四。中國警務裝備援助投放的地區基本上與能力建設項目的落點相近。換言之,亞洲係中國「警務外交」、執法能力投射、裝備援助擴張的首要區域。中國在歐洲則偏向透過執法外交的手段深化關係。非洲、拉丁美洲及加勒比海與南太平洋等發展中國家則是外交、執法能力投射與裝備援助並重的焦點區域。
有趣的是,中國對外推廣的「警務外交」與援助,表面上係透過「公安部」安排,似乎暗示交流人員係以一般公共安全的人民警察為主,然實際上派出參與執法能力建設合作與裝備訓練等項目的警力可能多數隸屬於共產黨與中央軍委直接指揮的武警部隊。此種藉由較軍事安全相對不敏感的公共安全對外合作項目,結合由中共軍委直接指揮的武警部隊,可看為中國運作的「灰色地帶」(Grey Zone)手法,試圖在表面上造成混淆,但實際上提升中國武裝力量的海外延伸。

資料來源:作者彙整自Jordan Link, “The Expanding International Reach of China’s Police,” Center for American Progress, October 2022, https://www.americanprogress.org/article/the-expanding-international-reach-of-chinas-police/.
另外,鑒於中國資訊封閉與不透明,中國武警勢力對外擴張的程度應遠大於現存揭露數據的情況。例如以揭露數據觀察(圖1),南太平洋似乎並非中國武警勢力延伸的主要區域。然事實上,中國正積極經營與試圖強化其於南太平洋國家的警務能量部署。路透社(Reuters)於2022年5月25日揭露一份中國試圖與南太平洋各國簽署的《中國—太平洋島國共同發展願景》(China-Pacific Island Countries Common Development Vision)草案,當中載明中方將通過雙邊和多邊方式,為太平洋島國舉辦中高級警務培訓,並擴大推動各種警務及執法合作,包括網路、數據與智慧海關。[11] 自中國與斐濟(Fiji)於2011年簽屬警務執法的合作「諒解備忘錄」(MOU)以來,雙方在警察執法合作上亦交流不斷。[12] 索羅門群島(Solomon Islands)與萬那杜(Vanuatu)與中國也有警務能力建設的培訓合作與車輛、器械及裝備之援助。[13] 簡言之,中國在南太平洋島國之中延伸武警勢力的意圖與程度不亞於亞洲或非洲。
三、中共影響力深入「國際刑警組織」
「國際刑警組織」係中國執法勢力延伸國際的重要管道,更是宣傳中國執法威嚇的平台。從「國際刑警組織」第86屆全體大會於2017年9月26日選在北京召開的情形,可觀察出中國與該國際組織緊密之關係。習近平更藉著該次大會場合,宣傳習式的安全觀與價值(例如「人類命運共同體」與「正確義利觀」),與如何透過國際刑警組織建立全球培訓體系,協助發展中國家升級警務通訊系統及調查實驗室。[14]
國際人權組織「保護衛士」(Safeguard Defenders)於2021年揭露的調查報告顯示,中國在習近平主政下對「國際刑警組織」的態度從過去的保守轉為積極參與及利用,甚至濫用「國際刑警組織」的全球系統,打壓海外異議份子,控制海外華裔「離散」(Diaspora)群體,搜尋目標,並「勸說」海外異議人士返回中國。[15] 觀察「國際刑警組織」發布要求會員國協助偵查,提供情報與定位相關人士的「紅色通報」(Red Notice),中國於1984年至2005年,平均每年僅透過「國際刑警組織」發出26件「紅色通報」。[16] 2005年至2014年上升至每年平均發出33件「紅色通報」,其中2014年間發出的「紅色通報」更高達503件。[17] 中國於2016年發出的「紅色通報」更提高至612件,同年透過「國際刑警組織」管道處理的案例約2,837件。 [18]
啟人疑竇的是,加拿大通訊社(The Canadian Press)資深記者伊恩(Ian Young)於2022年2月份時發現,「國際刑警組織」公開的「紅色通報」中,中國提出的案件數已不尋常的大幅減少。[19] 加拿大人權律師馬塔斯(David Matas)認為,中國提出的「紅色通報」並無減少,只是改為不公開。[20] 而這可能係一種引誘目標洩漏蹤跡的低調偵查手法。不論真相為何,中國申請與使用「國際刑警組織」「紅色通報」的熟練與可以彈性運用的手法可證明,「國際刑警組織」已成為中國威嚇手段在國際擴散的管道。
參、趨勢研判
中國「非戰爭軍事行動」將逐步滲透海外公民社會
本文發現,中國武警與執法觸角之國際延伸,正逐步擴增其「非戰爭軍事行動」(Military Operations Other Than War)實踐的範圍,不僅包含以解放軍為主,廣泛性的保護海外利益,例如救災、反恐、亞丁灣護航、撤僑與海外援助等,中國的武裝力量(武警)更利用公共安全的國際合作管道細緻的滲透海外的公民社會。
傳統上來看,武警主要擔任中國內部「非戰爭軍事行動」的角色,而解放軍則是負責對外國際上的「非戰爭軍事行動」。[21] 然而隨著中國武裝力量的多樣化運用,武警開始分擔原屬解放軍對外的「非戰爭軍事行動」任務。[22] 2016年3月,中共中央軍委聯合參謀部作戰局更成立海外行動處,負責解放軍和武警海外「非戰爭軍事行動」的籌畫、準備與實施。[23] 武警在中國社會內部維持穩定、鞏固權威與掃蕩異己的角色,亦隨其國際化的角色延伸至海外的國際社會。以索羅門群島為例,該國在野陣營領袖瓦爾(Matthew Wale)認為,中國的警務勢力,可能加深索國內部的對立,強化執政黨打壓異議份子的力量。[24]瓦爾的擔憂證明中國武警在全球之擴張,已開始衝擊各國社會。
[1]〈中國武裝力量的多樣化運用〉,《中國政府網》,2013年4月16日,http://big5.www.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/jrzg/2013-04/16/content_2379013.htm。
[2]〈中華人民共和國人民武裝警察法〉,《新華社》,2020年6月20日,http://www.mod.gov.cn/big5/regulatory/2020-06/20/content_4867004.htm。
[3]〈武警鎮壓村民傳七十多人遭射殺〉,《公視新聞網》,2011年8月2日,https://news.pts.org.tw/article/50022。
[4]〈習近平在上海合作組織成員國元首理事會第二十二次會議上的講話〉,《商務部電子商務和資訊化司》,2022年9月16日,http://www.mofcom.gov.cn/article/xwfb/xwldrhd/202209/20220903348782.shtml。
[5]〈習近平出席中央外事工作會議並發表重要講話〉,《新華網》,2014年11月29日,http://www.xinhuanet.com//politics/2014-11/29/c_1113457723.htm。
[6]〈習近平:推動全球治理體制更加公正更加合理 為我國發展和世界和平創造有利條件〉,《人民網》,2015年10月14日,http://cpc.people.com.cn/n/2015/1014/c64094-27694665.html。
[7]〈習近平:堅持合作創新法治共贏 攜手開展全球安全治理〉,《人民網》,2017年09月27日,http://cpc.people.com.cn/n1/2017/0927/c64094-29561212.html。
[8]Ibid.
[9]〈各國執法能力建設仍存短板,中方在連雲港論壇提五大合作之策〉,《澎湃新聞》,2018年9月12日,https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2434506。
[10]〈連雲港論壇〉,《連雲港論壇官網》,2022年10月21日,http://www.lygforum.gov.cn/js.html。
[11]“China Seeks Pacific Islands Policing, Security Cooperation –document,” Reuters, May 26, 2022, https://www.reuters.com/world/asia-pacific/exclusive-china-seeks-pacific-islands-policing-security-cooperation-document-2022-05-25/.
[12]“China’s Policing Assistance in the Pacific: A New Era?” Australian Parliament, June 4, 2018, https://www.aph.gov.au/About_Parliament/Parliamentary_Departments/Parliamentary_Library/FlagPost/2018/April/china-pacific-police.
[13]“Government Accepts China’s Offer to Assist Police As Normalcy Returns,” Soloman Times, December 23, 2021, https://www.solomontimes.com/news/government-accepts-chinas-offer-to-assist-police-as-normalcy-returns/11416; “China Equipped Vanuatu Mobile Force,” Government of the Republic of Vanuatu, March 28, 2017, https://pmo.gov.vu/index.php/en/public-information/116-china-equipped-vanuatu-mobile-force.
[14]〈習近平在國際刑警組織第八十六屆全體大會開幕式上的主旨演講〉,《新華社》,2017年9月27日,http://www.gov.cn/xinwen/2017-09/27/content_5227786.htm。
[15]“No Room to Run: China’s Expanded Mis(Use) of Interpol Since the Rise of Xi Jinping,” Safeguard Defenders, 2021, https://safeguarddefenders.com/en/no-room-run.
[16] Ibid.
[17] Ibid.
[18]〈中國對國際警務合作貢獻卓越〉,《人民網》,2017年09月27日,http://world.people.com.cn/n1/2017/0927/c1002-29561500.html。
[19]“Dozens of Interpol ‘Red Notices’ for Chinese Suspects Vanish from View as Skynet Corruption Strategy Seems to Shift,” South China Morning Post, February 18, 2022, https://www.scmp.com/news/china/article/3167481/dozens-interpol-red-notices-chinese-suspects-vanish-view-skynet-graft.
[20]“Dozens of Interpol ‘Red Notices’ for Chinese Suspects Vanish from View as Skynet Corruption Strategy Seems to Shift,” South China Morning Post, February 18, 2022, https://www.scmp.com/news/china/article/3167481/dozens-interpol-red-notices-chinese-suspects-vanish-view-skynet-graft.
[21]陳津萍,〈共軍「非戰爭軍事行動政治工作」析論〉,《復興崗學報》,第97期,2010年3月,頁121至139。
[22]〈中國武裝力量的多樣化運用〉,《新華社》,2013年04月16日,http://big5.www.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/jrzg/2013-04/16/content_237901
[23]〈國防部:中央軍委聯合參謀部作戰局成立海外行動處〉,《人民網》,2016年03月31日,http://military.people.com.cn/n1/2016/0331/c1011-28242409.html。
[24]“Chinese Police Could Crush Solomon Islands Opposition,” Foreign Policy, August 9, 2022, https://foreignpolicy.com/2022/08/09/solomon-islands-china-security-pact-beijing-policing-democracy/.