拜登《國家安全戰略》與台海安全
2022.11.04
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壹、新聞重點
美國總統拜登（Joe Biden）在2022年10月12日，發布全球期待已久的美國《國家安全戰略》（National Security Strategy）。報告共計48頁《國家安全戰略》指出，全球地緣政治競爭格局下，美國國家整體戰略目標在於追求，「一個自由、開放、繁榮與安全的全球秩序」（a free, open, prosperous, and secure global order），美國「領導力」（leadership）將扮演關鍵角色也不會缺席。《國家安全戰略》持續以「競爭」概念定義美中關係，稱中國「以其威權治理配合修正主義外交政策」（authoritarian governance with a revisionist foreign policy），構成美國在地緣政治上最重大的挑戰。因為，中國是「唯一既有意圖、也有能力重塑國際秩序的競爭者」。《國家安全戰略》還特別提到，台海和平穩定與美台關係的重要性。[1] 由於北京視「台灣問題是中美最敏感的核心問題」，台海安全與美中競爭兩者間的關係，再次成為拜登《國家安全戰略》的矚目焦點。
貳、安全意涵
一、凸顯台海安全與美中競爭關聯性
相較於2021年3月《國家安全戰略初步指導》（Interim National Security Strategic Guidance）僅提到台灣一次，此次《國家安全戰略》以一整個段落詳述台海和平穩定重要性與美國對台灣的承諾。《國家安全戰略》指出，「維持台海和平穩定，攸關地區與全球安全繁榮，為國際社會關心與注意議題，是美國一貫利益（abiding interest）所在。」並強調，「反對〔兩岸〕任何一方單方面改變台海現況，不支持台獨。美國將信守《臺灣關係法》、《三個聯合公報》、《六項保證》下我們對一個中國政策的承諾。同時地，我們也將堅守在《臺灣關係法》下的承諾。」明顯地，美國的台海安全政策，是基於華府在其「一中政策」與「支持台灣」承諾下，反對海峽兩岸政府任何一方，片面挑戰華府所認定的「台海現況」。透過「雙重明確」的承諾，一方面明示台北，美國在「一中政策」下「不支持台獨」;同時警告北京，華府已有準備並將協助台灣抵抗任何對其之「武力脅迫」，以維持台海和平穩定。 [2]
《國家安全戰略》將台海安全置於中國章節之中，有其特殊意涵，此即把美中競爭緊張態勢發展與中國對台灣日益升高武力脅迫相連結。《國家安全戰略》點名中國挑戰國際秩序現況，是美國全球首要競爭者，並聲稱北京在全球的野心，其中尤以在印太區域最為嚴重。此論述，之前已見諸於2022年2月《美國印太戰略》（Indo-Pacific Strategy of the United States），而北京對台灣日趨強勢的挑釁施壓，則被援引為中國在印太區域的「脅迫與侵略」行為具體事證，以正當化美國對中國競爭。[3] 拜登總統在2022年9月聯合國大會演說，強調要「毫不掩飾」（unabashed）倡議「自由、開放、安全和繁榮的世界願景」與中國進行競爭後，接著重申美國要「尋求維護台海的和平與穩定」。[4] 根據過去美中台三角關係發展歷史，以及拜登政府持續將美中競爭與台海安全相連結顯示，目前在台美關係與美中關係上，兩者間存在著密不可分且相互影響的關係，台美關係也難以獨立於華府的美中關係框架之外。
二、華府透過「結盟」途徑維護台海安全
白宮國家安全顧問蘇利文（Jake Sullivan）針對《國家安全戰略》表示，儘管烏克蘭危機推遲這份報告發佈，但這並沒有「從根本上改變」拜登政府的外交政策方針。[5] 《國家安全戰略》指控「中國逐漸擁有經濟、外交、軍事和科技力量」，企圖重塑既有國際秩序，同時揭示美國將以「投資」（invest）、「結盟」（align）和「競爭」（compete）這3個概念，作為對中國競爭的主要途徑，以達到超越中國（Out-competing China）戰略目標。其中「投資」指的是提升美國自己的競爭力、創新力、韌性與民主；「結盟」則是在共同目標與動機下，致力於盟邦夥伴的聯合與團結；「競爭」則是在前面兩項基礎上，偕同盟邦夥伴為捍衛共同利益與未來願景，在科技、經濟、政治、軍事、情報、全球治理領域上，與中國進行的全方位競爭。
《國家安全戰略》指出，美國在印太區域盟邦夥伴正處於中國脅迫的最前線，華府的因應戰略在於，透過美國與盟邦夥伴間合作，採取共同行動，一致對抗中國壓力，以使盟邦夥伴能依自身利益和價值觀，在獨立自主下做出主權決策。《國家安全戰略》承認盟邦夥伴在合作過程中，可能對中國有不同的看法，但透過美國的外交斡旋與中國自身「威權性修正主義」的言行，已成功地讓國際社會清楚認知中國所帶來的威脅挑戰，這也使美國「結盟」途徑與中國競爭，獲得了具體有效成果。《國家安全戰略》的「結盟」途徑，事實上也呼應2022《美國印太戰略》，致力於國際戰略環境建構以與中國競爭的戰略，著重透過「集體能力」（collective capacity），以盟邦夥伴共同應對中國在印太區域的安全挑戰。當然，這「結盟」途徑將被運用於美中地緣競爭焦點的台海安全，以落實《國家安全戰略》對台海和平穩定的承諾。
參、趨勢研判
一、美國在台海將持續強化對中國戰略嚇阻
在肯定台灣是美國在印太區域重要「夥伴」（partner），認知中國有意圖與能力改變台海現況野心下，如何「嚇阻」（deterrence）中國武力犯台，也將是華府在美中地緣政治競爭上最重要事項。華府持續將採軟硬兼施的嚇阻方式，一方面透過建構有利美國而不利中國的戰略環境，另一方面積極強化台灣與美國軍事力量建構與合作，以預防台海戰事的發生。依據《國家安全戰略》，有利戰略環境的建構，在於所謂的「結盟」途徑，特別是將運用美國所「無與倫比」（unmatched）盟邦夥伴關係網絡的外交優勢，以及加強過去數十年來讓盟邦夥伴繁榮成長的「原則與制度」價值理念，深化美國在歐洲與印太的核心聯盟。《國家安全戰略》特別提及在安全夥伴上，有北約（NATO）美英澳安全夥伴關係（AUKUS）安排；在共同利益夥伴上，有歐盟（EU）、印太四方對話（Quad）、印太經濟框架（IPEF）等規劃。「結盟」途徑以經營戰略環境，其實就是透過所謂「外部平衡」（external balance），對中國進行競爭的策略。
另方面，在強化台美軍事力量建構與合作上，即所謂「投資」途徑。這是面對外部挑戰時的「內部平衡」（internal balance）競爭策略，透過國家「綜合實力」（comprehensive power）的增強，特別是軍事與經貿力量的「硬實力」（hard power）提升，以自助概念，強化自我因應競爭對手挑戰威脅的能力。這也是為何《國家安全戰略》強調，將「支持台灣的自衛，並保持我們抵抗任何對台灣訴諸武力或威脅的能力。」而報告在「現代化和加強我們軍隊」專章中，特別援引《2022年國防戰略》（The 2022 National Defense Strategy）表示，將透過所謂「綜合嚇阻」（integrated deterrence），作為支持外交、對抗侵略、嚇阻衝突以及力量投射等後盾。具有戰鬥可信賴度的軍事力量，是嚇阻與衝突中獲勝的基石，這也讓美軍必要時得以採取緊急行動，維持並加強嚇阻對中國的「進逼挑戰」（pacing challenge）。
二、未來十年將是美中在台海競爭關鍵期
當習近平2022年10月16日在中共「二十大」報告，以堅定高昂語氣表示，絕不排除使用和平以外的手段讓台海完成統一，強調「祖國完全統一，一定要實現，也一定能夠實現」，獲得全場最熱烈最持久的掌聲。在兩岸「文統」希望日趨渺茫，以及習近平獨裁攬權強調鬥爭精神下，這清楚地展現中共對台灣「武統」的迫切性、嚴肅性與危險性。美國國務卿布林肯（Antony Blinken）在中共「二十大」後表示，中國已拒絕過去幾十年的台海現狀，要加快奪取台灣的時程，必要時會使用武力來實現目標，並稱「這就是『台海間』根本的變化」。[6] 由於《台灣關係法》明定，美中建交是基於台灣前途必須和平解決的認知，這也成為美國自1979年以來處理台海安全的定海神針，據此拜登總統更是四次公開提及將武力防衛台灣的承諾。也因此，北京積極強化武力犯台態勢，已逐漸動搖美中建交基礎，使得台海安全議題成為美中關係轉捩點，進而讓華府可能重新檢討現行的美中台三角關係。
《國家安全戰略》預測，未來十年將是美中競爭的關鍵十年，這明顯與北京「反獨促統」下積極準備以武力解決兩岸統一有關。此也呼應美國中央情報局（CIA）局長伯恩斯（William Burns）評估，由於習近平指示共軍在2027年前為犯台做好準備，2020年代接下來幾年，是兩岸發生軍事衝突的高風險期。[7] 對此，美國《外交事務》（Foreign Affairs）2022年9月14日發表〈能保衛台灣的時間不多了〉（Time Is Running Out to Defend Taiwan）專文稱，中國加速建軍「武統」台灣之際，美軍相關整建備戰計畫卻要2030年後才能完成，這段期間將出現嚇阻中國動武的空窗期，此也將增加北京在台海進行軍事冒險的可能性。[8] 《國家安全戰略》的「美中競爭關鍵十年論」顯示，隨著中國強勢崛起與習近平獨裁政體在中共二十大後正式登場，台灣海峽已儼然成為美中關係最危險的火藥庫。
[1]“National Security Strategy,” The White House, October 12, 2022, https://reurl.cc/GXZvyD.
[2]〈拜登政府國家安全戰略：中國是對全球秩序最大挑戰〉，《BBC中文網》，2022年10月14日，https://reurl.cc/58kQAR。
[3]“Indo-Pacific Strategy of the United States,” The White House, February 2022, https://reurl.cc/KpLO5R.
[4] “Remarks by President Biden Before the 77th Session of the United Nations General Assembly,” The White House, September 21, 2022, https://reurl.cc/nOdZAD.
[5]〈拜登政府推出國家安全戰略：中國為最重大挑戰 強調民主聯盟應對威權崛起〉，《美國之音》，2022年10月13日，https://reurl.cc/x1x2zz。
[6]〈布林肯再提「中國加快奪取台灣時程」，國台辦要求美方「勿對台獨發出錯誤信號」〉，《風傳媒》，2022年10月27日，https://reurl.cc/OEbk0D。
[7]〈CIA局長：共軍為犯台做準備 衝突風險逐年俱增〉，《中央通訊社》，2022年10月4日，https://reurl.cc/QbMyd0。
[8]〈權威雜誌示警「能保護台灣的時間不多了」：嚇阻中國！美須加強「印太地區」軍事部署〉，《Yahoo新聞》，2022年10A月24日，https://reurl.cc/MX1oAL。