從美國極音速技術流入中國看科技安全管制
2022.12.02
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壹、新聞重點
美國從前任總統川普（Donald Trump）到現任的拜登總統（Joe Biden），持續加強對中國的制裁及進出口管制，以防止威脅美國國家安全的品項進入中國，但日前《華盛頓郵報》（The Washington Post）指出，自2019年以來，約有50家美國企業出售了超過300項軟體產品給中國，其中包含極音速武器模擬測試軟體。賣方甚至有部分公司接受美國國防部「小型企業創新研究」（Small Business Innovation Research, SBIR）資金挹注，而買家雖為中國私人企業，但購買到軟體後，再轉賣給研發飛彈的中國軍事研究單位。[1] 這種跨國交易的多層轉手情況，顯示美國即使已實施制裁與管制，但在實際執行面上仍有改進的部分，美國政府需要重新檢視並調整對中國的出口管制措施。
貳、安全意涵
一、中國利用多種手段轉移美國技術補足其短缺
美國政府曾發布三份中國取得知識技術的主題報告，分別為2018年白宮「貿易與製造政策辦公室」（Office of Trade and Manufacturing Policy, OTMP）的《中國的經濟侵略如何威脅美國和世界的技術和智財權》（How China’s Economic Aggression Threatens the Technologies and Intellectual Property of the United States and the World）；隸屬於美國國會的「美中經濟與安全審查委員會」（US-China Economic and Security Review Commission, USCC）於2019年發布《中國公司如何促進美國的技術轉讓》報告書（How Chinese Companies Facilitate Technology Transfer from the United States）。[2] 兩本報告總結將中國的手法分為：合資併購經營與創投投資、強制監管、網路間諜竊取資訊、人才與技術收購。第三份為美國國防部2018年9月公布的《評估與強化美國製造業與國防產業基礎及供應鏈復韌性》（Assessing and Strengthening the Manufacturing and Defense Industrial Base and Supply Chain Resiliency of the United States），[3] 報告發現從製造業、工業、國防產業都有技術與人才外移的情況發生，並建議提高美國工業基礎競爭力和加強國際競爭力的政策、針對中國竊取知識產權進行防堵、簡化和改進國防採購辦法，以及強化與盟國合作擺脫對單一「供應鏈」來源的依賴，並以「投資、政策、監管、立法」等四個面向維護美國製造業及國防產業發展，進而保障美國的國家安全。從報告揭露的手法可看出中國政府是有策略性的在蒐集美國先進技術，中國企業並非全球唯一收購美國技術的外國公司，但中國企業配合其政府政策，利用合法與鑽漏洞的方式從美國公司獲取技術、智財權及專有技術，而該等技術被中國政府轉用於「政策優先事項」。
美國和中國正在進行一場極音速武器軍備競賽，目前中國欠缺的是專業技術基礎，而《華盛頓郵報》所紕漏的是中國企業向美國公司收購的內容，可補足中國武器裝備目前欠缺的空白部分。極音速武器的風洞測試和實彈測試成本高，若能利用模擬設計測試軟體處理設計與修正錯誤，將可以大幅減少此類測試所需的時間和資源，快速推進研發進步，中國也可拉近與美國之間的技術差距，甚至於中國軍方有可能超過美國的關鍵研究領域。而美國企業可向中國私人企業出售測試軟體的原因，是因為部分商品同時適用於商業等民用的航空研究，因此得以輸出，美國政府需要擴大極音速技術與軟體的出口控制，並將更多中國戰略實體單位列入清單，才能確保美國國家安全，以及確保對中國軍事競賽的領先地位。
二、美國出口管制與國際制裁仍有不足
前述三份報告代表的是美國將中國轉移技術視為威脅國家安全的活動，因此從美國前任總統川普開始進行貿易戰等多項措施，2018年通過了《出口管制條例》（Export Administration Regulations, EAR），針對軍民兩用的硬軟體及技術的出口進行管制，現任的拜登總統除了更新此清單外，今年還通過了《晶片與科學法》（Chips and Science Act, CHIPS Act），利用美國在先進技術與全球「供應鏈」的影響力，協助半導體在美發展，並限制獲得補貼的企業10年內不得再對中國及其相關國家投資，目的是要讓中國無法獲得晶片及生產技術及工具，進而阻斷中國半導體發展。
但即使美國通過條例與法案阻斷中國發展，但仍會遇到不同問題。首先是企業仍可迴避禁令，向中國提供商品，因私人企業的目標是營利，為守住中國的龐大市場，有著不同於政府的判斷與行動，且交易後要追蹤商品的用途及流向不易。以此次的極音速技術為例，即便美國商務部要求美國賣方需對買方有警覺並了解後續發展，但美國企業為獲利而將軟體賣給中國企業，且表示無法有效對買方進行後續追蹤。其他規避的案例還有輝達（Nvidia）提供給中國的A800晶片，就是符合美國對中國出口AI運算技術的限制下做出的商業行為。[4] 其次是國際支持，繼美國之後，其他國家也陸續推動保護國家安全技術布局，例如日本、澳洲、歐盟等，都是在美國出口管制條例制訂後跟進（見下表），與美國同樣具有保護科技的概念。第三是國外廠商困境，韓國的SK海力士及三星電子在中國有生產設施，韓國廠商與美國商務部談判，申請一年豁免期，暫時取得受限的產品與服務豁免權。然對韓國政府與財團而言需要花費更多心力與美中兩邊談判，且在參加美國主導的「晶片四方聯盟」（Chip 4）同時，還要留意與日本的競爭與合作，而韓國的困境也讓「晶片四方聯盟」的合作關係遭受阻礙。
除了企業大廠提出申請外，歐洲有另一派看法認為美國對中禁令將加速中國實現「科技產業一條龍」，荷蘭艾斯摩爾（ASML）執行長文寧（Peter Wennink）也提出應在智財權問題上對中國採取強硬態度，而非限制高端技術出口。 因此美國即使有其他盟國的支持，但在其陣營中仍有部分企業面臨到困難或是對於美國的政策有不同看法，也導致美國無法透過法規與盟友的合作夥伴關係達到完全封殺中國的目的。
表、各國科技安全布局
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國家 |
科技布局項目 |
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日本 |
2019年設立國安保障局「經濟組」 2021年第六期《科學技術和創新基本計畫》 2022年《經濟安全保障推進法》及發展基金 |
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澳洲 |
2020年成立關鍵技術政策協調辦公室 2021年提出《關鍵技術藍圖》、《關鍵技術行動計畫》 |
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歐盟 |
2022年安全與防衛戰略指針 提出《安全與防衛關鍵技術路線圖》 公布「關鍵能力技術」（KETs） 推出《歐洲晶片法案》 |
資料來源：周若敏整理自“Japan to Set up Advanced-tech Fund with Eye on Economic Security,” Nikkei Asia, October 17, 2021, https://reurl.cc/YdqDM4; Critical Technologies Policy Coordination Office, “The Action Plan for Critical Technologies,” Australian Government, November 17, 2021, https://reurl.cc/VRMnp6; Critical Technologies Policy Coordination Office, “List of critical technologies in the national interest,” Australian Government, November 17, 2021, https://reurl.cc/6LdXV6; “Roadmap on Critical Technologies for Security and Defence,” European Commission, February 15, 2022, https://reurl.cc/Ay2X1Z.; “Key Enabling Technologies for Europe’s Technological Sovereignty,” European Parliament, “The EU Chips act: Securing Europe’s Supply of Semiconductors,” European Parliament, July 8, 2022, p.6, https://reurl.cc/MXjWZK。
參、趨勢研判
一、企業配合美國禁令製造「中國特製版」產品將成常態化
美國利用對全球影響力與「供應鏈」的實力，限制企業向中國出售技術及晶片，但從輝達A800晶片案例來看，因中國市場仍在全球上占有極大利潤，私人企業在不放棄的情況下，除了像韓國三星對美申請豁免期之外，企業的商業決策方向將趨於製造出「既能遵守美國規定又可供貨給中國」的商品，降低美國限制對企業造成的影響，以維持對中國的銷售及營收，未來國際市場上將可能會出現一系列的「中國特製版」的商品，更甚者劃分成以美國為首的民主陣營與中俄為主的極權陣營兩大市場，企業會依據市場不同提出「量身制訂」款產品。
二、美國與中國將調整「供應鏈」以因應半導體競賽
目前從《出口管制條例》與《晶片法》來看，美國政府的行動可能會損害企業的利益，但卻無法有效阻止中國企業購買重要技術。以現在企業無法全力配合、盟友意見分歧的情況下，美國將會持續擴大禁止名單，以更細緻具體的法規抗衡中國發展，對企業所出售給中國的產品做嚴格審查。在半導體「供應鏈」的部分，美國與台積電與鴻海等多家公司合作、邀請設廠，即為降低對台灣晶片依賴所做出的調整，以符合晶片法案下針對美國本土的需求，以及創造「供應鏈」多樣化的趨勢。另一方面，中國已半導體對國家科技、經濟發展的重要性，中國將加速半導體從軟體、製程設備、材料等「自給自足」的進程，發展出完整的「供應鏈」，以補足目前不足的部分，且以美中雙方的步調來看，半導體人才爭奪的情況將會更嚴重，因此從原料、研發、製造等方面來看，中美已開始調整「供應鏈」，期待在這場競爭中獲得勝利。
[1]Cate Cadell and Ellen Nakashima, “American Technology Boosts China’s Hypersonic Missile Program,” The Washington Post, October 17, 2022, https://reurl.cc/1010xX.
[2]“How China’s Economic Aggression Threatens the Technologies and Intellectual Property of the United States and the World,” The White House Office of Trade and Manufacturing Policy, June 2018, https://reurl.cc/85j5pg; “How Chinese Companies Facilitate Technology Transfer from the United States,” US-China Economic and Security Review Commission, May 6, 2019, https://reurl.cc/Z1W1WW.
[3] “Assessing and Strengthening the Manufacturing and Defense Industrial Base and Supply Chain Resiliency of the United States,” Office of the Under Secretary of Defense for Acquisition and Sustainment &Office of the Deputy Assistant Secretary of Defense for Industrial Policy, September 2018, https://reurl.cc/NG0GN5.
[4]楊日興，〈輝達躲禁令 特製陸版晶片〉，《工商時報》，2022年11月9日，https://reurl.cc/1010pY。
[5]Kotaro Hosokawa and Taisei Hoyama, “U.S. Chip Alliance against China Tests South Korea’s Loyalty,” NIKKEI ASIA, September 24, 2022, https://reurl.cc/bG9Okl; Laurens Cerulus, “Chipmaker CEO Says Washington’s Anti-China Tech Blockade is A Bad Idea,” POLOTICL, November 22, 2022, https://reurl.cc/WqGjnO.