歐洲國家在台海危機的角色
2022.12.02
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壹、新聞重點
2022年11月15日，媒體報導英國首相蘇納克（Rishi Sunak）在赴印尼峇里島參加「二十國集團」（G20）高峰會期間，向隨行記者表示英國拒絕排除提供台灣武器的選項，稱中國對英國的價值與利益構成「系統性的挑戰」（systemic threat），並指中國是英國經濟安全的最主要國家威脅。無獨有偶，11月18日，法國總統馬克宏（Emmanuel Macron）出席於泰國曼谷舉辦之「亞太經濟合作會議」（Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC）高峰會時，宣示將於印太地區扮演「穩定」的角色以避免大國間的對抗。 [1]
近三年來，歐洲主要國家紛紛提出印太政策相關文件。俄烏戰爭爆發以來，其對印太地區——特別是台海——的關注更是有增無減。這些國家固然表達對台灣的支持，但就台海發生危機時的具體作為及其可行性而言，則甚為有限。對台灣來說，這既是機會也是挑戰；台灣宜思考引領相關討論，傳達對自身有利的觀點。
貳、安全意涵
一、歐洲國家尚欠缺協助台灣防衛的意志
當前歐洲主要國家對台海情勢的立場，或可描述為它們雖關切印太與台海局勢，但能夠與願意提出的具體作法有限。2022年9月公布的一項民調顯示，在14個國家中，美國有32%的受訪者視中國為「對手」（rival），34%視之為「競爭者」（competitor），15%為「夥伴」（partner）；但總的來說，約有29%的受訪者無法判斷與中國的關係。設若中國入侵台灣，則14國的受訪者中，35%支持僅採取外交手段結束衝突，32%支持與他國聯合制裁中國，12%主張不採取行動，4%支持提供軍備予台灣，2%支持出兵協助台灣。 [2]
此外，歐洲國家亦不乏對中國市場抱有期待者。德國總理蕭茲（Olaf Scholz）於8月11日被問及其是否支持在中國侵略台灣時制裁中國，態度迴避。其所屬的社會民主黨不顧美國警示、該國執政聯盟的反對，以及各界的質疑，於10月26日批准中遠海運港口（Cosco Shipping Ports）入股漢堡港（Port of Hamburg）貨櫃碼頭，引發海內外譁然。蕭茲更於11月4日率領企業代表團訪中，並於出訪前宣稱和中國經貿往來仍是必要，只是需分散風險。 [3]
二、歐洲國家或更願意嚇阻中國而非協防台灣
對於前揭民調的解讀，是一旦台海發生危機或衝突，歐洲的民意普遍不願意為了地理距離遙遠的台灣，而冒犧牲本國子弟的風險。他們因此偏好不會帶來人員犧牲的外交手段與經濟制裁。這意味著相對於發生衝突後的「防衛」（defense），歐洲國家相對來說更有可能支持衝突發生前的「嚇阻」（deterrence）。兩者的差異在於「嚇阻」主要針對目標國（發起衝突的潛在國家）決策者的認知，亦即使該國決策者意識到「發起武裝衝突可能難以達到預想的效果，且將面臨更大的損失」，從而改變其決策；「防衛」則是在衝突爆發後，減輕受攻擊的一方之損失。[4] 由於「嚇阻」發生於衝突爆發之前且針對決策者的認知，嚇阻方可採用若干政治、經濟與軍事的手段，成本或代價相對低廉，也較易受到歐洲民眾與決策者的支持。
當然，對台灣來說，歐洲在台海危機爆發後制裁中國，並非理想的選項。在德國總理蕭茲與匈牙利相對親中的情勢下，制裁因歐盟內部的歧見而受拖延甚或否決的可能性無法排除。惟就現況來說，鼓勵歐盟與歐洲國家就制裁展開討論，以期對中國傳遞「懲罰的嚇阻」（deterrence by punishment）的訊號，亦即「對台輕啟戰端將帶來嚴重的經濟後果」，當是現階段台灣努力的目標。 [5]
參、趨勢研判
一、台灣應鼓勵各國以兵棋推演型塑共識
前美國國防部東亞事務副助理部長柯海諾（Heino Klinck）曾指出，美國的軍事規劃者並不倚賴法國、德國與英國在台海發生衝突時派遣軍艦或航母。[6] 這固然是務實的判斷，惟對台灣來說，任何可能的幫助都應是爭取的對象。就前述的民調來看，歐洲國家大抵仍欠缺協助台灣的意志，而關鍵是多數民意將協助台灣視為對遙遠國家的「利他」行為。台灣在爭取歐洲國家的支持上，因此需嘗試改變此一認知。
一個可茲嘗試的作法，是鼓勵歐洲國家自行或與台灣聯合進行兵棋推演或模擬分析，主題則是「民主國家失去台灣的政治、經濟與安全後果」。此一作法的目的，是使各國政策規劃者意識到，失去台灣不只意味半導體與產業的巨大損失，也意味美國以及第二次世界大戰結束以來的國際秩序之重構；支持或協助台灣並不只是對他者的援助，而是攸關自身的價值、經濟利益、國家安全與國際秩序。以此方式引導歐洲國家改變對台海議題的理解與描述框架，是使後者產生政策變革的重要先決條件。
二、英國或為最能協助台灣的歐洲國家
一旦台海發生危機，美國是所有可能援台的國家中，最關鍵的一員。歐洲國家欲發揮實質影響力，亦需考慮與美國的協作。在此前提下，英國當是最能與美國配合者；首先，英美的特殊關係，使其願意扮演支援美國的角色，從全球反恐戰爭、伊拉克戰爭與阿富汗戰爭，英國皆是美國的忠實盟友。這亦反映在英國的國防戰略上。自2010年以降的三份國防報告書在強調發展獨自行動的能力之餘，亦強調發揮英國的相對優勢以和盟友合作，英美關係則是最重要的雙邊關係；[7] 第二，脫歐後的英國雖難透過制度影響歐盟決策，但也不再受歐盟共識決的牽制，在對外行動上（如對侵略者提出制裁）享有更高的自主性；第三，就實質的軍力投射而言，英國於日本部署兩艘「河級」（River-class）的濱海巡邏艦，並以船員輪調的方式維持在印太地區的長駐。此一部署所需的人員與後勤費用不貲，反映英國以軍事手段落實「印太傾斜」的具體作為。 [8]
相形之下，法國強調「戰略自主」（strategic autonomy），德國在印太地區以「貿易國家」（trading nation）自況，相對欠缺與美國協作的意願。當然，這不意味兩國的印太政策對台灣沒有實益。法德如能持續執行「航行自由行動」，於台海危機時有助於將議題國際化，避免中國片面將其軍事行動標舉為國內事務，對台仍甚有幫助。惟在台灣資源有限的情況下，如能使英國的對台政策朝向更有利台灣的方向發展，或可產生更大的示範效果。
[1]Kitty Donaldson, “UK’s Sunak Keeps Option of Sending Arms to Taiwan on the Table,” Bloomberg, November 15, 2022, https://tinyurl.com/mu4p58j2; Sarah Young and Kate Holton, “UK Says Sunak, China’s Xi Cancel G20 Meeting Due to Scheduling Issues,” Reuters, November 16, 2022, https://tinyurl.com/3ppf5hhj; “France Rejects ‘Confrontation’ in Asia, Macron Says,” France 24, November 18, 2022, https://tinyurl.com/2x34a6p4.
[2]“Transatlantic Trends 2022: Public Opinion in Times of Geopolitical Turmoil,” German Marshall Fund and Bertelsmann Foundation, September 29, 2022, https://tinyurl.com/5n6epew7. 14個受訪的國家為加拿大、法國、德國、義大利、立陶宛、荷蘭、波蘭、葡萄牙、羅馬尼亞、西班牙、瑞典、土耳其、英國與美國。
[3]Matthew Karnitschnig, “Why Germany Won’t Get Tough on Beijing — Even If It Invades Taiwan,” Politico, August 12, 2022, https://tinyurl.com/4ejun9yy; Andreas Rinke and Jan Schwartz, “German go-ahead for China’s Cosco Stake in Hamburg Port Unleashes Protest,” Reuters, October 26, 2022, https://tinyurl.com/2rf5bvex; Finbarr Bermingham, “‘No Separate Deals with China’: EU Leaders Speak out Against Scholz Trip to Beijing,” South China Morning Post, October 21, 2022, https://tinyurl.com/yc78z4kj; “German Chancellor Scholz Asks China for Economic Ties ‘as Equals’,” France 24, November 4, 2022, https://tinyurl.com/2uuys447.
[4]Cf. Glenn Herald Snyder, Deterrence and Defense: Toward a Theory of National Security (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1961).
[5]Ben Blanchard, Yimou Lee, John O'Donnell, Alexandra Alper and Trevor Hunnicutt, “Exclusive: U.S. Weighs China Sanctions to Deter Taiwan Action, Taiwan Presses EU,” Reuters, September 14, 2022, https://tinyurl.com/26m9sh9r.
[6]Demetri Sevastopulo and Kathrin Hille, “US Holds High-level Talks with UK over China Threat to Taiwan,” Financial Times, May 1, 2022, https://tinyurl.com/2b67x7ux.
[7]Securing Britain in an Age of Uncertainty: The Strategic Defence and Security Review (London: Cabinet Office, 2010), p. 12, https://tinyurl.com/t72pnkxb; National Security Strategy and Strategic Defence and Security Review 2015: A Secure and Prosperous United Kingdom (London: Cabinet Office, UK, 2015), p. 9, https://tinyurl.com/2p8nv3pv; Global Britain in a Competitive Age: Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy (London: Cabinet Office, UK, 2021), p. 20, https://tinyurl.com/arcfhvpr.
[8]Ken Moriyasu, “U.S. alone Can’t Police World: U.K. Navy Chief on Indo-Pacific Tilt,” Nikkei Asia, November 9, 2022, https://tinyurl.com/3z8axxut.