美軍正在為重返菲律賓做準備嗎？ 美國強化在菲基地之觀察
2022.12.02
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壹、新聞重點
2022年11月14日，菲律賓國防部表示，根據菲律賓與美國於2014年所簽署的《加強國防合作協議》（Enhanced Defense Cooperation Agreement, EDCA），菲國將開放五處軍事基地供美國與菲律賓兩國共同使用。這五個基地分別是位於馬尼拉北方的巴塞（Cesar Basa）空軍基地、位於呂宋島中部的麥格塞塞堡（Fort Magsaysay）陸軍基地、位於民答那峨島的倫比亞（Lumbia）空軍基地、位於巴拉望的包蒂斯塔（Antonio Bautista）空軍基地，以及位於宿霧的艾布恩（Mactan Benito Ebuen）空軍基地。同時，美國預計投注6,650萬美元（相當約20億新台幣）的經費，用於修築並強化巴塞、麥格塞塞堡與倫比亞等三個基地，將它們打造成訓練中心並建立倉儲設施。[1] 根據兩國的《加強國防合作協議》，菲律賓允許美國船艦與飛機進入該國領域進行有關人道救援與海上安全的行動，其可謂是美菲軍事同盟具體落實的法律依據。
貳、安全意涵
因應中國持續升高對印太區域的軍事威脅，尤其是有關南海主權爭議與台灣海峽情勢等兩大安全問題，在菲律賓新總統小馬可仕（Ferdinand Marcos Jr.）於今（2022）年6月30日就任之後，美菲關係獲得改善，同時兩國軍事合作則進一步強化。繼菲律賓國防部於8月22日宣佈，該國2023年的國防預算將比2022年增加9%（約42億美元，相當1355.3億新台幣），10月3至14日，美菲雙方舉行了新總統上任後首次的大規模聯合軍演。因此美國尋求增加並建設在菲國的軍事基地，一方面表示美菲軍事同盟關係正處於升溫的階段，二方面顯示美軍正在為重返菲律賓做準備。
一、美國重新在菲律賓駐軍的可能性增加
美軍在1992年12月底撤出蘇比克灣（Subic Bay）海軍基地後，美國在菲律賓的軍隊人數大量縮減。根據美國「防衛人力資料中心」（Defense Manpower Data Center, DMDC）最新的統計顯示，截至2022年6月為止，美國在菲律賓的駐軍人數是272人，[2] 相較於冷戰時期最高峰曾達到22,000人左右，其差距可謂相當遙遠。然而，隨著中國軍事力量壯大與對區域安全威脅加劇，不論是華盛頓抑或是馬尼拉，「讓美國重新在菲律賓駐軍」的呼聲近期變得更為響亮與積極，具體措施包括提高在菲國的美軍人數，增加美軍可以使用在菲軍事基地的數量，重新啟動並深化兩國的軍事合作，以及增加雙邊聯合軍演的次數與規模。
回溯過去幾個月來，美菲雙方的首長互動也成為美軍重返菲律賓之鋪陳。首先，美國國防部長奧斯汀（Lloyd J. Austin）與菲律賓國防部長佛斯蒂諾（Jose C. Faustino Jr.）於9月1日通話時，雙方均表示將進一步提升美菲軍事同盟關係，並深化兩國的《軍隊互訪協定》（Visiting Forces Agreement）與《加強國防合作協議》。[3] 9月5日，菲律賓駐美國大使羅慕德斯（Jose Manuel Romualdez）表示，如果中國發動侵台而影響區域安全時，菲律賓願意讓美軍使用位在菲國的軍事基地。[4] 11月14日，菲國國防部宣佈開放五處軍事基地供美菲兩國共同使用。11月21日，美國副總統賀錦麗（Kamala Harris）於訪問菲律賓時表示，美國信守雙方於1951年所簽訂的《美菲共同防禦條約》（Mutual Defense Treaty between the U.S. and the Philippines）。這一系列的發展顯示出美軍重返菲律賓的可能性越來越高。
二、美菲有機會修復權力失衡的南海戰略環境
由於中國在南海佔據多座島礁，並在其上實施填海造陸與軍事基地化，這為北京在此創造出極大的戰略優勢，因為這些島嶼與軍事基地是解放軍在南海投射力量的重要平台，而美國與其盟友也只能藉由「航行自由任務」（Freedom of Navigation Operations, FONOPs）與軍事演習的方式予以反制，但效果十分有限。也因為如此，加上北京採取強勢的作為，包括驅趕駛入「爭議水域」的外國船艦以及運用海上民兵的灰色地帶操作等，這使得整個南海的權力分佈狀態朝向北京傾斜，而中國則是取得對南海的事實上（de facto）主權。然而，如果美軍能重返菲律賓，並在菲國實施常態性的駐軍，則在菲的美國軍事力量（加上菲國本身的軍隊）將有機會為已失去權力平衡的南海戰略環境做出「再平衡」（rebalancing）。
從地理位置來看，位於馬尼拉北方的巴塞空軍基地，其距離馬尼拉市區約64公里，距離蘇比克灣約54.3公里，距離黃岩島（Scarborough Reef）約275公里，因此若是將該基地予以擴建，其未來可做為美國空軍向南海投射力量的重要根據地。此外，位於巴拉望的包蒂斯塔空軍基地亦是，其距離巴拉望省首府普林塞薩港（Puerto Princesa）僅3.4公里，距離南沙群島（Spratly Islands）約250公里，因此它可以作為未來應對南沙群島緊急事態的戰略支點。總體而言，隨著美國取得越多菲國軍事基地的使用權，美菲兩國翻轉南海戰略劣勢的機會也隨之提高。
參、趨勢研判
一、美國未來將取得更多在菲軍事基地
依目前的情勢來看，由於美菲兩國外交與軍事同盟關係的提升，菲律賓未來極有可能開放更多的軍事基地供美軍使用，而這些基地將包括海軍與空軍。美國方面的作法可能採取整理並擴建基地與相關設施；先進駐少部分的部隊，再伺機增加人員與擴大規模；研議基地的防空與飛彈部署；以及建置完善的軍備後勤保障等。其中，對美國而言，最關鍵的指標（目標）是蘇比克灣海軍基地。作為曾經是美國海外最大規模的海軍基地，若是美軍重返蘇比克灣，其不只是對菲律賓與南海安全，對整個印太安全而言，其戰略意義非比尋常。
二、中國對美菲軍事同盟升溫的反應仍不明朗
針對當前的美菲關係，中國未來的反應會是如何目前仍不甚清楚。雖然新任的小馬可仕政府在諸多面向是與美國提升關係，但畢竟中國仍是菲律賓的最大貿易夥伴，北京是否因為美菲強化兩國軍事合作而採取政治外交或經濟貿易的杯葛，抑或是在南海主權爭議上採取進一步的侵犯或騷擾，目前仍不得而知。因此，北京未來的反應值得關注，因為這關係到美中菲三邊關係的變化，同時也影響南海與印太區域安全的發展。
[1]Priam Nepomuceno, “US Eyes 5 More EDCA Facilities in PH,” Philippines News Agency, November 14, 2022, https://www.pna.gov.ph/articles/1188519; “U.S. to Spend $66 Million on New Facilities at Philippines Military Bases,” Reuters, November 15, 2022, https://www.reuters.com/world/us-spend-66-mln-new-facilities-philippines-military-bases-2022-11-15/.
[2]參照：“DoD Personnel, Workforce Reports & Publications,” Defense Manpower Data Center (DMDC), https://dwp.dmdc.osd.mil/dwp/app/dod-data-reports/workforce-reports.
[3]“Readout of Secretary of Defense Lloyd J. Austin III Call with Philippines Senior Undersecretary and Officer in Charge of the Department of National Defense Jose Faustino, Jr.,” The White House, September 1, 2022, https://www.defense.gov/News/Releases/Release/Article/3147593/readout-of-secretary-of-defense-lloyd-j-austin-iii-call-with-philippines-senior/.
[4] Ryo Nakamura and Yuichi Shiga, “Philippines May Allow U.S. Military Access during Taiwan Crisis,” Nikkei Asia, September 5, 2022, https://reurl.cc/334vG0.