拜登缺席2022曼谷APEC高峰會之觀察
2022.12.02
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壹、新聞重點
區域年度國際盛會的亞太經合組織（APEC）領導人高峰會，2022年11月18至19日在泰國曼谷舉行，此次由泰國總理帕拉育（Prayut Chan-o-cha）當東道主，歡迎來自23國領袖代表與會。這也是2018年以來，首次舉行的APEC實體高峰會。在新冠疫情逐漸獲得控制下，如何促進經濟復甦已成APEC成員當務之急。此次高峰會以「開放、連結、平衡」（Open, Connect, Balance）為主題，希望藉此讓APEC組織「對所有機會保持開放，連結所有面向，且在所有領域取得平衡；透過所有會員體彼此合作，將實現開放、強韌、充滿活力且和平的亞太地區等共享目標。」[1]值得注意的是，甫結束於印尼峇里島（Bali）2022年11月15、16日G20高峰會行程，其中包括中國、法國、澳洲、紐西蘭、日本、南韓、新加坡、印尼與沙烏地阿拉伯等多國領袖，選擇繼續就近親自參加在曼谷APEC高峰會，但眾所矚目的美國總統拜登（Joe Biden）則選擇缺席，改由副總統賀錦麗（Kamala Harris）率國務卿布林肯（Antony Blinken）等代表出席，此也隨即引起國際社會的關注與討論。
貳、安全意涵
ㄧ、拜登缺席下習近平成高峰會焦點
由於美國總統拜登缺席，甫於中共20大確定其無可置疑中國領導人地位的習近平，持續他在G20高峰會熱度，成為此次APEC高峰會關注度最高的領導人。習近平除在高峰會上發表多次演講外，還馬不停蹄地先後與菲律賓、新加坡、日本、汶萊、紐西蘭、巴布亞紐幾內亞、智利、美國與泰國等各國領袖進行雙邊交流，並發布《中日關係五點共識》與《中泰聯合聲明》。中國外交部還特別形容習近平與美國副總統進行的是「簡短交談」，以有別於他和其他國家領袖的正式雙邊會談。習近平的高調態度，也藉此展現在以「東協」（ASEAN）國家為主的APEC高峰會上，中國足以與美國分庭抗禮的態勢與信心。
習近平以《堅守初心 共促發展 開啟亞太合作新篇章》為題的高峰會書面講稿中，意有所指地強勢表態，「亞太地區不是誰的後花園，不應該成為大國角斗場。任何搞「新冷戰」的圖謀，人民不會答應，時代不會允許！」他提出六點建議，「ㄧ、築牢和平發展的根基；二、堅持以人民為中心的理念；三、打造更高水平的開放格局；四、實現更高層次的互聯互通；五、打造穩定暢通的產業鏈「供應鏈」；六、推進經濟優化升級」，以打造其所謂「亞太區域經濟一體化」的「亞太命運共同體」。習近平還藉此闡釋「中國式現代化的基本特徵和本質要求」，強調「中國的發展受益於亞太，也用自身發展回饋亞太、造福亞太」，呼籲「工商界朋友積極促進經濟合作，積極參與中國改革開放和現代化建設」。[2] 明顯地，習近平透過「亞太命運共同體」願景，強調中國與亞太區域國家間，存有著共榮共存、密不可分的關係，並藉此大展身手反駁以美國為首西方國家對「中國威脅論」的指控。
二、華府展現對此次APEC高峰會自信
自1993年以來開始的APEC高峰會，美國總統依慣例都會親自出席。以過去10年為例，美國總統缺席過3次，分別是川普（Donald Trump）2018年因訪歐行程由副總統代表，以及歐巴馬（Barack Obama）2013因國內政治僵局導致聯邦政府關閉、2012年因在民主黨全國代表大會發表接受總統連任提名演說而分別指派國務卿代表出席。再之前上一次的美國總統缺席紀錄，則是1998年柯林頓（Bill Clinton）因國內政局焦頭爛額之際，不得不指派副總代表出席。不過這些都是總統因公務或不可抗拒因素而無法參加，這也是此次拜登總統以參加孫女婚禮為理由的私人因素，缺席APEC高峰會格外引起國際社會關注的原因。
泰國與菲律賓是美國在東協簽有正式條約的兩個軍事盟邦。在美中競爭持續升高與俄烏戰爭陷入膠著之際，拜登以私人理由缺席由泰國主辦APEC高峰會自然地引起外界的臆測與批評。這些包括「缺席將減弱美國對APEC承諾與重視的印象、暴露APEC重要性衰退的信號、抗議軍事政變背景泰國政府在聯合國（UN）譴責俄烏戰爭案未與美國採一致立場、給習近平唱獨角戲增強北京影響力機會等」 。[3]
其實美國無意貶抑包括有俄羅斯等21個會員的APEC對話機制價值，更無意將在亞太區域話語權讓給中國。相反地，華府展現對此次曼谷APEC高峰會已有一定掌控的信心。事實上，以東協國家為主APEC高峰會前，拜登已在亞洲待有一陣時間，他於11月12日抵達柬埔寨，接連5天參加東協與G20系列高峰會。而拜登上任還未滿兩年，就已經和東協召開過三次高峰會，可說對東協下足了工夫。最重要的證明是，2022曼谷APEC高峰會在中國與俄羅斯都有代表出席下，仍能排除萬難在《G20峇里島領袖聯合聲明》（G20 Bali Leaders’ Declaration）中，重申聯合國安理會和聯合國大會的決議（ES-11/1），「以最強烈的措辭譴責俄羅斯對烏克蘭的侵略」，並要求俄國「全面、無條件撤出烏克蘭的領土」。[4]
參、趨勢研判
ㄧ、將不致影響2023年在舊金山APEC高峰會
拜登此次罕見地以家庭理由缺席2022APEC高峰會，等同將此重要地緣政治舞台拱手讓給北京，並對APEC運作機制產生負面影響，甚至產生不利於美國在舊金山所舉辦的2023年APEC高峰會的氛圍。此雖讓華府招致批評，但可預見的，在拜登政府以外交為核心優先的國際安全戰略下，美國不僅不會降低華府在APEC的存在感，反而將會卯足勁發揮主場優勢，透過其影響力落實APEC作為國際平台機制功能，除了強化與APEC區域國家的連結關係，並將藉此國際平台與其主要對手中國與俄羅斯進行對話與競爭。事實上，未由國家領袖親自出席此次2022曼谷APEC高峰會的還有馬來西亞、南韓、墨西哥與俄羅斯等國家，台灣則是因北京因素無法由總統親自出席而改派總統代表出席。但這些也不影響美國在副總統與國務卿率隊下，與APEC相關國家的深刻互動，而泰國也順利完成交棒美國於2023年舉行高峰會相關事宜。APEC高峰會是亞太區域少有的大型國際舞台，提供亞太區域國家與美中俄三強進行領導人直接面對面溝通機會，美中俄三強則是藉此合縱連橫展開競爭與發揮影響力。也因此，這次拜登的缺席，在某總程度上反而將讓2023年舊金山APEC高峰會對成員國更顯吸引力，以彌補2022年高峰會未能與美國總統進行直接交流對話之憾。
二、APEC對話機制將由經貿擴展至安全議題
2022曼谷APEC高峰會通過譴責俄羅斯對烏克蘭侵略的聯合聲明，是美國拜登政府在外交上的重大成就，以及APEC組織機制的提升。這展現APEC對話主題，未來將逐漸由經濟貿易擴展至政治安全議題的趨勢。APEC是以促進經濟成長合作與貿易投資為目標的非政治性區域論壇平台，這也是台灣當初得以獨立經濟體參與的主要原因；而其運作模式是透過非約束性承諾、開放對話、平等尊重成員意見，且其決議須採共識決，由成員自願執行。此次高峰會聯合聲明能通過譴責俄羅斯案的難能可貴之處在於，俄羅斯與當初在聯合國對本案投棄權票的中國與越南都是APEC會員，以及如此一個經濟論壇也能對國際安全議題表態。把安全議題與經濟議題相連結的結果，就將使未來APEC將不再自我侷限於經貿議題。這也是為何習近平此次在高峰會演說時暢談「反對新冷戰」，而美國副總統在此表態華府將強化對亞太區域安全的軍事與嚇阻承諾。 [5]
[1]〈泰國將於11/18-11/19舉辦APEC「經濟領袖會議」〉，《APEC研究中心》，2022年11月14日，https://reurl.cc/85NA2b。
[2]〈習近平在亞太經合組織工商領導人峰會上書面演講〉，《中國外交部》，2022年11月17日，https://www.mfa.gov.cn/zyxw/202211/t20221117_10977222.shtml。
[3] 張蓉湘，〈拜登出席峇里島G20峰會卻不參與曼谷APEC會議，學者稱錯誤決定〉，《關鍵評論》，2022年11月16日，https://reurl.cc/GXKqkD；徐葳倫，〈選G20不去APEC？ 拜登決定隱含戰略布局〉，《YAHOO新聞》，2022年11月15日，https://reurl.cc/33eALR。
[4]“2022 Leaders’ Declaration,” APEC, November 19, 2022, https://reurl.cc/Yd0oMx.
[5]“Remarks by Vice President Harris at the APEC CEO Summit,” The White House, November 18, 2022, https://reurl.cc/eWdo0L.