澳洲與英美簽署 《海軍核動力推進資訊交換協議》之觀察
2021.12.24
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壹、新聞重點
根據美國海軍學會新聞(USNI News)報導,澳洲與美國以及英國於2021年11月22日簽署《海軍核動力推進資訊交換協議》(The Exchange of Naval Nuclear Propulsion Information Agreement, ENNPIA)。這是澳洲(AU)英國(UK)美國(US)三方安全合作夥伴關係(簡稱AUKUS)成員國所簽署的首份協議,意味著澳洲在英美兩國的協助下,已經開始朝建設一支核子動力潛艦艦隊跨出了重要的一步。對此,澳洲國防部長杜登(Peter Dutton)強調,發展核動力潛艦不代表澳洲有意尋求核武,澳洲未來的核子動力潛艦將只安裝傳統武器並不會裝載核武。[1]ENNPIA是AUKUS的關鍵核心部分,讓澳英美三國首次交換機敏的海軍核子推進資訊。依據該協議,澳洲將在接下來的18個月內,針對交付核子動力潛艦展開密集且全面地審核。
杜登聲明ENNPIA絕對符合澳洲的國際義務,包括《禁止核子擴散條約》(Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons, NPT),而該協議只規範三方彼此共享關於海軍核子推進知識,關於海軍核子推進的相關設備、材料或技術轉讓,仍有待後續協議展開磋商,並不包括轉讓任何核武設備。在結束18個月的評估期後,一旦了解澳洲海軍對核子動力潛艦的需求與承諾後,就會再進一步談判協議並提交澳洲國會的條約聯合常務委員會(Australian Parliament’s Joint Standing Committee on Treaties, JSCT)進行審議。
貳、安全意涵
目前美國印太戰略規劃下,在印太地區中由美國主導因應中國軍事擴張與威脅的聯盟或戰略伙伴,除了「美日」、「美澳」、「美印」等雙邊安全關係之外,還包含「四方安全對話」(QUAD)、「五眼聯盟」(Five Eyes)。在2021年9月15日,由美國總統拜登(Biden)、英國首相強森(Boris Johnson)與澳洲總理莫里森(Scott Morrison)三方聯合宣布成立AUKUS之後,印太戰略就形成了以二、三、四、五為支柱的安全架構,而其中以美澳關係為印太戰略架構中的最大安全公約數。AUKUS在ENNPIA簽署之後已經朝成為先進武器研發平台跨出了關鍵的一步,AUKUS在印太戰略中究竟有何安全意涵?此議題因此值得探究。
一、AUKUS是國防技術合作的夥伴關係
儘管澳英美對於AUKUS稱謂的解釋各有不同,澳方稱「三邊安全夥伴關係」(an enhanced trilateral security partnership)、英方稱「新三方防務夥伴關係」(a new trilateral defense partnership),美方稱「三方安全合作新階段」(a new phase of the trilateral security cooperation),[2]但三方成立AUKUS的目的是一致的,主要是要藉「深度整合安全與國防相關科技、產業基礎和供應鏈」,以深化三方在「安全和國防能力領域的合作。」[3]他們同時間宣布該計畫的第一項倡議將是英美雙方向澳洲承諾提供技術協助打造8艘具「匿蹤」(stealth)能力的核子動力潛艇(SSN)。
嚴格來說,澳英美三方都沒有使用「同盟」(alliance)一詞來描述AUKUS的「結盟」(alignment)關係是相當明智的,因為其低於真正的軍事同盟的門檻(軍事同盟以簽署「共同防禦條約」為必要條件,例如:北約第5條規定),[4]可以避免被視為針對中國。由於國防技術合作是 AUKUS的核心,它可以被稱為廣義的「防禦協定」(defense pact),但僅限在軍事技術合作的意義上,而不是建立在對傳統共同防禦條約(mutual defense treaty)的理解上。
再者,AUKUS 的成立亦反映出國際間「非同盟」(non-alliance)的「結盟」日益增加之現象,例如:各種以建構安全為主軸的「戰略夥伴關係」、「戰略對話」或「安全對話」等。雖然AUKUS也是一種結盟,但其特殊之處是基於共同的歷史、語言、文化、價值觀和國家利益,將這三個國家間早已存在但褪色許久的「盎格魯圈」(Anglosphere)俱樂部提升到結盟的一種最新狀態。
二、提升澳洲水下戰力有助提升印太安全
澳英美成立AUKUS背後的動機各有不同。對澳洲而言,「這種新的伙伴關係確實是合作的重要一步,將有利於澳洲未來的安全。」[5]就美國方面,因為美國積極將其國際安全的焦點轉向印太,以因應中國的軍事擴張,加上從中東與阿富汗撤軍之舉處理不當,此結盟可說是美國直接表明對其盟友澳洲的安全承諾不變。就脫歐後的英國來說,該結盟在戰略上不僅可以展示「全球英國」(Global Britain)的雄心,並且可以藉此參與印太區域安全事務。[6]
儘管動機不同,但AUKUS的成立與ENNPIA的簽署,可以說是澳洲增強與英美安全互信關係,並提供軍事安全最為直接的方式。在印太戰略架構下,AUKUS協助澳洲打造核子動力潛艦,不僅可以強化澳洲本身潛艦部隊的延伸力與投射力,亦有助對中國形成戰略嚇阻並壓縮中國的軍事威脅。雖然AUKUS僅是侷限於國防技術合作的結盟不涉及軍事同盟,但卻間接有助於強化澳洲與美國之間《澳紐美安全條約》(ANZUS),以及澳洲與英國之間「五國聯防」(Five Power Defence Arrangements)中的戰略部署以維持區域安全。
三、澳洲當局偏好美規核子動力潛艦系統
澳洲政府派出參與AUKUS技術分享談判的前國防官員貝比吉(Ross Babbage),在《澳洲金融評論》(The Australian Financial Review)的專欄指出,澳洲正在考慮的兩大潛艦選項,分別是美國「維吉尼亞級」(Virginia-Class)潛艦,或者是英國「機敏級」(Astute-Class)潛艦,其中以維吉尼亞級對澳洲最具有吸引力。[7]貝比吉提到,不論是維吉尼亞級還是機敏級,都能夠達到嚇阻中國的戰略目的。但由於維吉尼亞級潛艦技術較為成熟也已知造價,不僅可以升級配備「垂直籌載模組」(Vertical Payload Module, VPM),升級版維吉尼亞級的價格僅較未升級版多出15%;而升級版除了配備VPM之外,更可裝載40枚彈道飛彈,是未升級版的3倍火力。貝比吉因此建議,AUKUS即將協助澳洲建造的核動力潛艦艦隊,宜採用美國維吉尼亞級潛艦的設計。
參、趨勢研判
澳英美在AUKUS架構下簽署ENNPIA之後,對國際的影響有下列兩項研判:
一、澳洲撤銷法國潛艦合約可能影響美國抗中布局
今年9月澳洲與美國、英國成立AUKUS,要為澳洲打造核子動力潛艦,以及涵蓋人工智能、量子技術和網絡安全方面合作,此舉的代價是讓澳洲背棄與法國高達約900億澳幣的傳統動力潛艦合約,同時激怒法國。由於法國慘遭盟友美國與澳洲雙重背叛,而罕見以召回駐美大使此等強硬舉措表示譴責。於11月ENNPIA簽署後,法國更強硬表示,澳洲片面撤銷訂製法國傳統動力潛艦合約,轉與美、英國結盟,並接受協助建造核動力潛艦的作法,已破壞兩國之間的互信關係。
從本質上來說,這場外交風暴也是一個跨國商業問題,也就是法國軍工產業的損失,意味著美國軍火公司的受益。近期法國與AUKUS之間的矛盾情緒短期很難平息,也預示著美國和歐洲在對抗中國問題上的不協調可能會被放大,並會重新改變全球抗中的戰略地圖。[8]
二、澳洲在印太的影響力將會因著AUKUS而擴大
印太地區國家對成立AUKUS的接受程度並非一致。日本方面表示大力支持,因為這盎格魯圈的結盟顯然是要藉擴大盟國軍事科技合作以提升在該地區的軍事能力,並且有助改善整體印太戰略的抗中態勢。而印度和新加坡這兩個與澳洲相對緊密的戰略夥伴也對AUKUS抱持相對積極的態度,菲律賓也是如此。就印太其他區域國家而言,越南與菲律賓可能會看好它,但是馬來西亞、泰國和印尼可能考慮到中國當局的反應而採取保留態度。
儘管AUKUS的成立並非未明指是針對中國,但中國自習近平掌權以來,解放軍在西太平洋的軍事擴張行為(尤其是對第一島鏈附近海域),實已引發區域上不同程度的軍備競賽,像是刺激區域國家強化軍事現代化、武器裝備採購更新,以及投資最新軍事科技等,而AUKUS成立動機當然與這中國因素脫離不了關係。無論如何,除保密軍事技術以外,AUKUS並不排除澳洲與志同道合的印太國家密切的安全合作。未來在AUKUS的支持下,澳洲在印太區域將會更具政治與軍事的影響力。
[1] Dzirhan Mahadzir, “Australia Signs Nuclear Propulsion Sharing Agreement with U.K., U.S.,” USNI News, November 22, 2021, https://news.usni.org/2021/11/22/australia-signs-nuclear-propulsion-sharing-agreement-with-u-k-u-s.
[2] Thomas Wilkins, “AUKUS Trilateral Security Partnership and what It Means for Australia,” The Sasakawa Peace Foundation, November 15, 2021, https://www.spf.org/iina/en/articles/thomas_03.html.
[3] “Joint Leaders Statement on AUKUS,” U.S. White House, September 15, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/15/joint-leaders-statement-on-aukus/.
[4] Thomas Wilkins, op cit.
[5] Marise Payne, “Paul Keating is Wrong, AUKUS Doesn’t Turn Australia’s Back on Asia,” Sydney Morning Herald, September 27, 2021, https://www.smh.com.au/world/asia/paul-keating-is-wrong-aukus-doesn-t-turn-australia-s-back-on-asia-20210926-p58usz.html.
[6] Rahul Roy-Chaudhury, “Understanding the UK's ‘tilt’ Towards the Indo-Pacific,” Analysis, IISS, April 15, 2021, https://www.iiss.org/blogs/analysis/2021/04/uk-indo-pacific-tilt.
[7] Ross Babbage, “How Australia Can Inject Speed into its Submarine Plan,” The Financial Review, September 20, 2021, https://www.afr.com/policy/foreign-affairs/how-australia-can-inject-speed-into-its-submarine-plan-20210919-p58t09.
[8] Roger Cohen, “In Submarine Deal with Australia, U.S. Counters China but Enrages France,” The New York Times, November 9, 2021, https://www.nytimes.com/2021/09/16/world/europe/france-australia-uk-us-submarines.html?_ga=2.98920926.1528870965.1637745861-850974042.1588150294.