美俄於烏克蘭議題陷入嚇阻困境
2021.12.24
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壹、新聞重點
烏克蘭與俄羅斯的緊張關係自2021年春季以來再起,並自10月底逐漸升高。12月3日,美國情報機構指俄羅斯正在烏俄邊境部署軍隊,研判其最快可能於2022年1月從多個陣線侵略烏國,規模可達100個營級戰術集群(battalion tactic groups),兵員17萬5千人。這導致美國總統拜登(Joe Biden)與俄羅斯總統普欽(Vladimir Putin)於12月7日召開視訊會議,但無具體成果。拜登稱向普欽警告,俄國若入侵烏國,將面臨前所未有的經濟後果。惟拜登亦於8日表示,在烏國境內部署軍隊並非美國的選項。12日的七大工業國集團(G7)外交部長會議聲明重申,俄國對烏國的軍事侵略將有「嚴重後果」(massive consequences and severe cost)。俄國則於15日分別對美國和北約提出歐洲安全草案,要求以條約的形式確認於蘇聯瓦解後加入北約的國家(即中東歐與波羅的海國家),不在其境內部署俄國視為威脅的軍隊與武器,北約另需保證不接納烏克蘭與喬治亞等國。[1]
從當前局勢來看,不能排除俄烏——以及由此而來的俄國與北約——爆發軍事衝突的可能。中國或藉機尋釁,整體局勢需持續關注。
貳、安全意涵
一、俄國升高局勢之作為難獲美國與北約妥協
俄羅斯的真實意圖難以確定,但可從兩方面來看。首先,國際社會須假設俄國的確可能動武,後者於2014年兼併原屬烏克蘭之克里米亞,即是前例。其次,多數觀察家認為俄國意在升高局勢以迫使西方國家的讓步。持此論者往往從俄國的「戰略嚇阻」(strategic deterrence)概念出發,主張俄國因自認面臨西方的威脅,其行動旨在尋求西方的安全保證,而非佔領烏國土地。「戰略嚇阻」意指「使用武力與非武力措施的協調體系,這些手段可被一方接續或同時使用,以確保另一方無法對其發動將產生或可能產生戰略規模的危害之軍事行動」。此一概念適用於戰時和平時,包含軍事與非軍事、核子與非核子、以及防守與攻擊性質的嚇阻手段。由此觀之,俄國在俄烏邊境的軍事部署與相關作為,是嚇阻北約持續東擴與避免烏國傾向西方的政治手段;動武則是這些作為失敗後的選項。[2]
這兩種可能性構成俄國行動的上下限。一旦動武,俄國可能尋求建立一個親俄的烏克蘭政府。普欽於2021年7月發表的長文,即指雙方同屬「一個民族」(one people)、控訴烏國政府落入「反俄」的計畫,並稱其相信「烏國的真正主權只有在與俄國結成夥伴關係方有可能」。相對的,若俄國旨在嚇阻烏國,其目標是尋求烏國某種程度的「中立」與北約的保證。然而無論俄國的意圖為何,問題在於其當前的舉動如軍事部署;發放護照予超過50萬名居住於烏東兩省的俄語人口;將烏國政府描述為失能且受「納粹」影響的輿論操作,以及將烏國對烏東的俄語人口之作為比擬為「種族屠殺」(genocide)等,既可視為軍事行動的準備,也可解讀為對烏國(與北約)的脅迫。後兩者因此須假設俄國有動武的可能。在烏國面臨生存威脅,而美國與北約須防止重蹈克里米亞覆轍的情況下,對俄國的要求勢難退讓。[3]
二、美國與北約面臨嚇阻困境
相對的,美國與北約當前的作為似亦無法有效嚇阻俄國。理論上,若美國與北約評估俄國的目標是有限的,而讓步的政治代價是可接受的,雙方的妥協即有可能,儘管需承受誤判或姑息(appeasement)——俄國日後以相同手法持續進逼——的風險。在現實上,美國與北約已拒絕俄國的訴求。北約秘書長史托騰柏格(Jens Stoltenberg)於12月1日強調「俄國無否決權……俄國無權建立勢力範圍並試圖控制其鄰國」;面對俄國提出的歐洲安全草案,北約則於16日發出聲明,表示願意對話,但重申各國有不受外部干預而決定其未來與外交政策的權利,且北約與烏克蘭的關係僅是烏國與北約30個成員國之間的事務。
另一方面,若美國與北約評估俄國確有可能發動軍事攻擊,其必須展現強硬的姿態以使嚇阻具可信度。除了克里米亞的前車之鑑,美國撤出阿富汗導致其信譽受損,亦使其維持可信度的難度與迫切程度更高。然而當前拜登排除於烏國部署美軍的選項,僅稱俄國若進犯烏國則將對之發動經濟制裁,恐難對俄國形成有效的嚇阻。有鑒於歐洲國家對俄國能源的依賴,對俄國的制裁亦可能傷害歐洲國家。報載的措施如迫使俄國銀行體系無法將盧布匯兌為美元,或施壓德國暫緩批准歐俄之間的「北溪二號」(Nord Stream 2)天然氣管線之運作,其可行性與持續性皆不無疑問。[4]
參、趨勢研判
一、俄烏爆發戰爭的可能性仍在
俄國與北約雖表達協商的意願,但因雙方皆面臨嚇阻的困境,仍有爆發武裝衝突的機率。就俄羅斯來說,無論其軍事部署與其他相關作為之本意是「戰略嚇阻」或是為軍事行動做準備,都不足以迫使烏國、美國與北約退讓。在此情勢下,俄國提出難以令北約接受的歐洲安全草案,其目的固然是升高對北約的壓力,但此舉也限縮自身的轉圜空間。因俄國若單方面降低對峙,恐使普欽在國內、外被評為軟弱或誇張聲勢,將不利其統治。俄國動輒以軍事威脅作為外交政策的手段,讓危機升高乃至衝突爆發的可能性增加。
就北約來說,其無意向俄國的要求讓步,經濟制裁則難以對俄國可能的軍事行動形成有效嚇阻。在俄國發動軍事衝突的情境下,北約可能以烏國並非北約成員國為由,拒絕出兵協助烏國,僅強化對波羅的海與波蘭等國的防衛。惟此舉將嚴重傷害北約(特別是美國)的聲望與可信度,更可能鼓勵中國對周邊國家採取挑釁的行動。另一個可能,是北約為鞏固其聲望而採取軍事行動,但如何控制衝突而不升高至大戰,將是難題。因此,在其他條件不變的情況下,北約因烏國而和俄國發生軍事衝突的可能性漸增。為避免此一結果出現,北約將提出更多嚇阻手段並提升強度,但具體作法取決於各國意志與共識。[5]
二、中國或藉機製造事端以侵蝕美國聲望
俄烏緊張局勢的升高使俄國重新成為美國外交政策的重心。由此而生的一個議題,是中國可能的動向。12月7日美國白宮的記者會上,美國國家安全顧問蘇利文(Jake Sullivan)被問及美國對俄國入侵烏克蘭而中國武統台灣的準備,僅回應美國將從嚇阻與外交的觀點,採取一切行動以避免此一情境發生。有鑒於美國是中國追求統一台灣必須納入考量的因素,中國勢將尋求自歐洲的局勢得利。對台發動軍事衝突涉及解放軍的準備程度、部隊的集結與投射能力,以及台灣的防衛意志與能力等,或許尚不至於發生;然而中國卻有藉烏克蘭危機宣傳美國(與北約)捍衛夥伴的可信度不足,從而削弱台灣對美國的信心之動機。2021年8月美國倉促撤離阿富汗,中國即以此操作美國霸權衰退的敘事,並搭配沿海的多場軍事演訓恫嚇台灣。類似的宣傳與心理戰,是可預期之事。[6]
[1]俄國於12月初的軍事行動,參見Shane Harris and Paul Sonne, “Russia Planning Massive Military Offensive Against Ukraine Involving 175,000 Troops, U.S. Intelligence Warns,” The Washington Post, December 3, 2021, https://tinyurl.com/2p8ts3mv;拜登與普欽的對話與美國的立場,參見 “Biden Vows Sanctions on Russia if Ukraine Conflicts Escalates,” DW, December 7, 2021, https://tinyurl.com/2p9832yy;Jeff Mason, “Biden Says Putting U.S. Troops on Ground in Ukraine is ‘Not on the Table’,” Reuters, December 8, https://tinyurl.com/3k7kpmeb;G7部長會議聲明,參見 “G7 Foreign Ministers’ Statement on Russia and Ukraine,” U.S. Department of State, December 12, 2021, https://tinyurl.com/yckvuda5;俄國的要求,參見“Russia Ukraine: Moscow Lists Demands for Defusing Ukraine Tensions,” BBC News, December 18, 2021, https://tinyurl.com/2p9bmxw3。
[2] David Lewis, “Russia’s ‘Strategic Deterrence’ in Ukraine,” The George C. Marshall European Center for Security Studies, April 2019, https://tinyurl.com/yps7kww9; Valeriy Akimenko, “Russia and Strategic Non-nuclear Deterrence: Capabilities, Limitations and Challenges,” Chatham House, July 2021, https://tinyurl.com/ywmzwbtv.
[3]普欽的文章,參見“Article by Vladimir Putin ‘On the Historical Unity of Russians and Ukrainians’,” President of Russia, July 12, 2021, https://tinyurl.com/33b9hd4a。俄國對烏國的看法與作為,參見Robyn Dixon, “Six Ways Russia Views Ukraine — and Why Each Should Worry the West,” The Washington Post, December 11, 2021, https://tinyurl.com/nhk2j79b; “Russia Ukraine: Putin compares Donbas war zone to genocide,” BBC News, December 11, 2021, https://tinyurl.com/2vpjtpmz。
[4]史托騰柏格的發言,參見“Closing Press Conference by NATO Secretary General Jens Stoltenberg Following the Meetings of NATO Foreign Ministers in Riga, Latvia,” NATO, December 2, 2021, https://tinyurl.com/4hrrpc46;北約的聲明,參見“Statement by the North Atlantic Council on the Situation In and Around Ukraine,” NATO, December 16, 2021, https://tinyurl.com/mr2sh4sw;西方可能的制裁措施,參見“Biden Vows Sanctions on Russia if Ukraine Conflicts Escalates”。
[5] Cf. Jonathan Marcus, “Putin-Biden Talks: What Next for Ukraine?” BBC News, December 8, 2021, https://tinyurl.com/bdcmjzu4.
[6]蘇利文的回應,參見“Press Briefing by Press Secretary Jen Psaki and National Security Advisor Jake Sullivan, December 7, 2021,” U.S. White House, December 7, 2021, https://tinyurl.com/2p9cuhh9;中國藉阿富汗事件的操作,參見Nectar Gan and Steve George, “Chinese state media sets sights on Taiwan as US’ Afghan retreat stokes nationalism,” CNN, August 18, 2021, https://tinyurl.com/2p838wck。