從「依法治國」觀察中共強化治理能力的部署
2021.12.24
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壹、新聞重點
對中共而言，「依法治國」與「全面建成小康社會」、「全面深化改革」、「全面從嚴治黨」三者並列，屬中共十八大後各項工作的戰略目標—「四個全面」的一環。今（2021）年12月6日中共政治局舉行第35次集體學習，以「建設中國特色社會主義法治體系」為題。該場集體學習會上，習近平出席講話，並由出身法學者後轉任政法官員的徐顯明（現任中國法學會副會長、全國人大常委會委員）負責講解及提出工作建議。[1] 下文將闡釋中共為何在邁向「第二個百年奮鬥目標」的關鍵時刻，追求「依法治國」與側重「中國特色社會主義法治體系」。
貳、安全意涵
一、 「依法治國」彰顯中共藉制度化改善治理品質的企圖
2014年10月十八屆四中全會提出〈中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定〉（以下簡稱〈依法治國的決定〉）後，中共便以推進「第五個現代化」—完善國家治理體系與治理能力現代化為主軸部署「依法治國」。「依法治國」企圖解決的從來就不是防堵政府對人民權利的侵奪，而是欲藉制度化規範幹部作為，提升政府行為的可預測性，以提升國家整體的治理品質與治理績效。就中共來看，中國並不存在「黨大還是法大」的問題。中共身為執政群體，「依法治國」本就設計用以解決執政黨治理國家的問題。
當中共邁向「第二個百年奮鬥目標」—建立中國特色社會主義現代化強國之際，中共中央除了推出關於經濟、社會發展的「十四五規劃與願景目標」外，也旋即召開中央全面依法治國工作會議（2020年11月16日），著眼於「依法治國」如何將「中國特色社會主義制度優勢轉化為國家治理效能」，王滬寧並於全國黨內法規工作會議（2021年12月20日）上轉達習近平指示時再度重申之。這顯示中共仍持續推進以「制度」管理國家的目標，達到習近平於第35集體學習上所稱「固根本、穩預期、利長遠」的目標，為中共長期執政與國家發展提供制度層面上的保障。
二、 「依法治國」朝要求深化「善治」的方向演變
自2014年〈依法治國的決定〉提出後，中共欲憑「依法治國」推進治理效能的方向不變，惟在進入「十四五時期」後，將持續深化對幹部「善治」的要求。從〈法治中國建設規劃（2020-2025年）〉（2021年1月）相較於〈依法治國的決定〉新增的內容，吾人可知中共日後部署「依法治國」應側重於：強化立法工作；確保制度規範一致；從內外部保障法治方向不偏離中共的掌握；將探索「一國兩制台灣方案」視作「依法治國」的一環等四個方向。其要點如下所述。
首先，單獨列出建設法律規範體系（屬立法工作的範疇）的內容，並豐富、細化之。（一）總結提出由黨委領導、人大主導、政府依託、各方參與的立法格局；（二）須補強金融監管、資訊監督技術等領域的法律規範，強化政府於法有據地管理經濟、科技事務；（三）在立法工作上，著重法規之間的協調性；（四）2015年起，雖授權地方主導部分立法工作，但新增要求地方立法不與上位法牴觸的原則。其次，將依法執政、司法改革、普法運動與社會綜理機制等政策領域以法治實施體系為名包裹起來，並單獨條列成點。該部分的內容突出制度間互不牴觸、制度合憲性與否，以及在實踐面上是否可確保一致性的重要性。第三，新增法治監督體系與法治保障體系，前者表示從外部發揮監督法治運行的方式；後者則彰顯中共對內部要求務必在政治與組織上保障法治運作，以及相關從業人員的「純潔性」。最後，則新增探索「一國兩制台灣方案」，從制度層面規範兩岸交流合作、融合發展與保障台灣人福祉。
三、 「依法治國」為促進政府提高回應性的手段
雖然中共試圖利用「依法治國」保障其「善治」的道路不變，但吾人可從今年政治文件與談話裡觀察到，中共實施「依法治國」除確保執政群體的「善治」外，也視提高政府對社會的回應性為「依法治國」的目標。[2] 中共此舉顯示，在邁向建設社會主義現代化國家之際，「依法治國」下一階段的政策部署，除黨中央所關注的議題外，也應緊扣經濟社會發展的狀況與人民需求的變化。
中共早已觀察到中國人民的需求隨著經濟、社會發展已產生變化，習近平欲藉「滿足人民群眾對『民主』、法治、公平、正義、安全、環境等日益增長的需求」，倒逼出「中國特色社會主義法治體系」完備的程度。從〈法治中國建設規劃（2020-2025年）〉（2021年1月）側重的內容看來，中共預計從法治實施、監督與保障體系等三方面入手，慎防經濟社會發展程度與人民需求演變相互牽引後，所產生的後座力。例如：人民因行政執法不公（法治實施體系），但司法管道（法治實施體系）與社會綜合治理體系（法治實施體系）無力解決官民糾紛，官員也缺乏監督法治實施體系的作為（法治監督體系），後續引爆群體事件，引起維權律師介入（法治保障體系），不僅恐釀成社會維穩事件，處理不慎可能又使中共添上一筆迫害人權的紀錄。
參、趨勢研判
一、 中共以限縮各級官員裁量空間為目標
習近平在中央全面依法治國工作會議上，指出中共藉「依法治國」可解決下述三項「黨的領導」的問題：（一）黨領導「依法治國」的方式；（二）黨的領導如何制度化與法治化；（三）黨如何透過法治保障其政策、路線、方針、政策落實，提升國家依法執政的程度。[3] 本文認為，前述表示中共欲打擊從經濟改革外溢至其他政策領域的改革與治理模式：「摸著石頭過河」—邊走邊修正的改革模式；以及「不管黑貓、白貓，會抓老鼠的就是好貓」—各級官員在中央所提的「負面表列清單」之外尋求「彈性」的治理方式。
改革開放初期，中國啟動經濟轉型，中共高層雖鬆綁了意識形態的束縛，但也只確定了全黨工作重心轉向經濟發展，對於經濟轉型具體的改革設計與政策規劃並不明確。由於中央對於改革的立場曖昧，使各級官僚一方面反覆採取「試錯法」，測試中央容忍改革的程度；另一方面，由於中央標準、政策不明確，故各級官僚在實際執行政策時擁有廣泛的裁量空間。
不可諱言，中國雖得益於此，在最短的時間內取得高速發展的成績，卻也累積了大量的「非正式行動準則」。這些「非正式行動準則」帶來制度不穩定的病灶，已開始為中共的治理帶來負面影響，不只弱化官僚系統的治理績效，也易帶來社會不滿。除了「非正式行動準則」的負面影響外，「摸著石頭過河」與「不管黑貓、白貓，會抓老鼠的就是好貓」帶給政策實際執行者極大的裁量權，地方保護主義與部門利益的陰影將侵蝕中央掌握「頂層設計」的權威，以及政策實踐面上的一致性。
中共於2021年針對「依法治國」的論述裡，持續將限縮官僚體系裁量權視為政策要點之一。一是要求在立法層面上推出制度規範，明確制度邊界；二是高舉依法行政，將其重要性提升至國家治理體系現代化一環的高度；最後則從監督法規執行與審查法規是否彼此牴觸的角度要求制度統一性。此外，在具體的政策部署上，甫落幕的十九屆第23次中央全面深化改革委員會（2021年12月17日），審議通過四項法案，其中包含《關於加快建設全國統一大市場的意見》、《關於進一步提高政府監管效能推動高品質發展的指導意見》。前者為推動省際貿易，解決省際貿易壁壘與市場制度各地分殊的問題；後者則著眼於前端理順各部門、地方的監管權責，以及後端追究官僚監管的缺失，提高政府管理市場的能力。[4]
二、 「依法治國」下一階段的目標應為保障制度延續性
「中國特色社會主義法治體系」的內涵包含四組環節。（一）建立制度提供規範的來源：立法工作；（二）實施法治的體系：追求司法公正裁決（司法改革）、全民守法（普法工作）與依法行政等目標；（三）監督法治體系：合憲審查、監督司法實踐與行政作為；（四）培育法治人才工作，確保中共的政治意志透過「正確的」法律工作者傳遞下去。從「中國特色社會主義法治體系」目前的規劃看來，顯然缺少保障制度延續性的機制。若中共目前「制度化」的努力都是為了保障黨的長期執政，那麼如何使習近平在任內一手擘劃的各項「深化改革」之制度力量存續，將是中共未來重大的挑戰。
[1]〈堅定不移走中國特色社會主義法治道路 更好推進中國特色社會主義法治體系建設〉，《人民網》，2021年12月8日，http://politics.people.com.cn/n1/2021/1208/c1024-32302040.html。
[2]〈中共中央印發《法治中國建設規劃》（2020-2025年）〉，《人民網》，2021年1月11日，http://politics.people.com.cn/n1/2021/0111/c1001-31995033.html；習近平，〈堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障〉，《求是網》，2021年2月28日，http://www.qstheory.cn/dukan/qs/2021-02/28/c_1127146541.htm；〈堅定不移走中國特色社會主義法治道路 更好推進中國特色社會主義法治體系建設〉，《人民網》，2021年12月8日，http://politics.people.com.cn/n1/2021/1208/c1024-32302040.html。
[3]習近平，〈堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障〉，《求是網》，2021年2月28日，http://www.qstheory.cn/dukan/qs/2021-02/28/c_1127146541.htm。
[4]〈加快建設全國統一大市場提高政府監管效能 深入推進世界一流大學和一流學科建設〉，《人民網》，2021年12月18日，http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2021-12/18/nw.D110000renmrb_20211218_1-01.htm。