美國召開「民主峰會」的理念與實踐
2021.12.24
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壹、新聞重點
為對抗全球威權主義影響力擴張，由美國舉辦的首屆民主峰會（The Summit for Democracy），特別選在國際人權日，於2021年12月9日至10日以線上虛擬會議召開，共有110個包括國家領袖和組織機構代表共襄盛舉。此次峰會設定「對抗威權」、「打擊貪腐」及「促進對人權尊重」3大主題，藉以討論當前全球民主所面臨挑戰與可能因應之道。民主峰會的召開，落實美國總統拜登（Joseph R. Biden Jr.）在大選期間承諾，旨在提供一個國際平台，團結志同道合的民主國家與組織，共同商討對抗專制威權主義的崛起與威脅。拜登在12月9日開幕致辭表示，世界正處於民主與專制競爭的「轉捩點」（inflection point），「我們此刻的選擇，將從根本上決定我們的世界在未來數十年的走向。」[1] 華府為首召開的全球民主峰會，其主要理念與實踐，勢將對國際政局發展，投入新的重要變數。
貳、安全意涵
一、建立民主韌性與「民主革新」的良性循環
此次民主峰會的核心理念在於，對內透過民主的韌性（resilience），積極進行「民主革新」（democratic renewal）以自我改革，對外呼籲理念相近的民主夥伴團結一致，共同因應來自威權主義的威脅。拜登總統表示，民主峰會召開最主要的動機是，「民主與人權正遭受持續而令人擔憂的挑戰，而民主在全世界都需要捍衛者。」拜登強調，民主峰會不在於定義民主，但民主理念是植基於「民有、民治與民享」普世價值，有自我更正的內建能力。華府認為，歷史與資訊都在在顯示，「尊重和捍衛民主制度、法治、人權和基本自由以及性別平等的社會，更加穩定、繁榮與安全，並且更有能力應對全球挑戰。」[2]
民主有其優越性但不是完美，因此需要與時俱進地不斷予以改革與更新。拜登以美國民主問題為例承認，「我們和大家一樣都明白，修復我們的民主，加強我們的民主機構，還需要不懈的努力。」他表示，「美國民主仍不斷地奮鬥著，其目的是為實現我們的最高理想與彌合我們的分歧，並重新致力於落實在《獨立宣言》所揭示的建國理念。」拜登同時引用國際自由組織報告指出，全球自由（global freedom）程度已連續15年出現倒退現象，而有超過一半的民主國家，包括美國在內，在過去10年中經歷民主衰退的現象。對此拜登強調，民主不應只是一種願景（vision）或狀態（state），需要不斷地以自我檢討與具體行動，發揮民主內在的韌性，克服在實踐上所面臨的缺失。白宮發言人莎琪（Jen Psaki）則解釋，受邀參與此次民主峰會的國家，不代表對「這些國家民主治理的認可」，而是藉這機會「要大家繼續努力做得更好。」
二、凸顯美國在全球民主國家領導地位
拜登倡議召開民主峰會，除討論如何強化民主體制以增進民主韌性外，也藉此建構全球民主安全網，突顯美國在民主聯盟的領導地位。美國在前總統川普（Donald Trump）任內，推行「美國優先」的國際單邊主義，嚴重打擊美國在西方民主同盟國家間的領導威望。拜登矢言糾正此錯誤政策，一上台即提出「外交回來了，美國回來了」的全球戰略，透過外交為手段，積極鞏固美國盟邦夥伴的同盟關係，企圖重建美國在國際社會的領導地位。拜登政府視盟邦夥伴為美國在國際戰略上最重要的資源，也是主要競爭對手中國與俄羅斯所無法比肩的戰略力量。民主峰會的召開與運作，即是華府為落實「外交回來了，美國回來了」、強化美國盟邦夥伴關係的具體實踐。
拜登以全球民主正遭受專制威權主義威脅為訴求，試圖以民主之名，建立與全球盟邦夥伴與利益相關者，在國家治理、科學技術、經濟金融與軍事安全等領域的統一戰線，共同抗衡專制威權主義的外來挑戰。拜登在峰會致辭中示警，專制政府「尋求增強自身力量，在世界範圍內輸出和擴大影響力，並以更有效地應對當今挑戰為藉口，將其壓迫政策和行徑正當化。」他表示，他們能夠這樣做，「靠的是煽動世界人民對民主政府的不滿情緒，因為這些人民自身需求未能得到滿足。」也因此，拜登在民主實踐上，一方面進行國內「民主革新」，另方面對外糾集志同道合盟友共抗專制政府的擴張主義。對此，國務院提出《民主革新的總統倡議》（The Presidential Initiative for Democratic Renewal）行動綱領，設定包括「支持自由與獨立媒體」、「打擊貪腐」、「支持民主改革」、「促進科技支援民主」以及「跨領域快速反應計劃」等5大主題，以推動全球民主的實踐。[3] 拜登在民主峰會上，正式宣布此倡議計畫，並提供4.24億美元資助，以外交方式提高對民主韌性與人權的國際支持。國際「自由之家」（Freedom House）主席阿布拉莫維茨（Michael Abramowitz）肯定美國在全球民主的領導角色，因為「沒有美國的參與和領導，民主事業就不能得到推進」。[4]
參、趨勢研判
一、美中意識形態之爭將日趨激烈嚴峻
美中緊張關係持續僵持下，拜登召開民主峰會對抗專制威權主義的擴張，勢將深化雙邊既存意識形態歧異。就如過去美蘇冷戰，民主與威權意識形態的南轅北轍，也將加深美中彼此間的威脅認知。拜登就任之初，即以意識形態定位美中關係，視中國為「美國的最大競爭對手」，意圖挑戰美國民主價值觀。此次民主峰會沒有邀請中國參加，但也未在會中點名攻擊中國，不過峰會指控專制國家（autocrats）崛起與擴張，對民主開放社會的嚴重威脅，無異於是對中國進行的不點名批判。針對美中關係，國務卿布林肯（Antony Blinken）曾稱，中國是「美國本世紀面臨的最大地緣政治考驗」，對中國「該競爭時要競爭，可合作時合作，如果一定要敵對就敵對。」[5] 如今華府升高美中意識形態對峙，這勢將升高雙邊的競爭態勢，降低彼此的合作空間，而朝敵對的趨勢邁進。
對中國而言，民主意識形態之爭，已不僅是國際政治博弈，而是攸關共產政權存亡與習近平專政統治正當性。在中共歷史與政治文化中，意識形態鬥爭，不論是黨內路線還是對外關係上，向來是你死我活的鬥爭，不可能退讓，也沒有妥協的空間。因此，為反制美國民主峰會，北京於峰會前，先是發布《中國的民主》白皮書，強調民主理念的多樣性與中國式「全過程民主」的優越性。其後再發布《美國民主情況》報告，嚴詞批判美式民主的三重弊害：「制度痼疾積重難返」、「民主實踐亂象叢生」、「輸出所謂民主產生惡果」。[6] 然後搶於民主峰會前，以「人民至上與全球治理」為主題，在北京舉辦「南南人權論壇」，討論「構建人類衛生健康共同體與人權保障」、「反貧困與發展權的實現」、「多邊主義與全球人權治理」、「全球人權治理中的發展中國家角色」等4項議題，與美國互別苗頭較勁。[7] 中美未來在民主意識形態的敘事（narrative）之爭，勢將日趨激烈而嚴峻。
二、不容輕忽的唐鳳斷訊警示
美國民主峰會此次邀請台灣，而將中國拒之門外，除表達對民主台灣肯定外，也是對專制中國在台海的擴張主義釋出警訊。為避免引起北京強烈反彈，在台美默契下，相較於絕大多數國家都是元首與會，台灣降低出席官方代表層級，由行政院政務委員唐鳳和駐美代表蕭美琴與會。不過中國在峰會首日，刻意運作尼加拉瓜與台灣斷交，針對性十足地藉此給台灣與美國下馬威。美國國務院在第一時間發表聲明支持台灣外，國務卿布林肯在峰會首日「強化民主韌性」場次，公開肯定台灣與美國等多國一同支持「全球反貪集團」（Global Anti-Corruption Consortium, GACC）。唐鳳在峰會第二天「對抗數位威權主義及肯定民主價值」場次發表演說，並播放預錄影片《國家聲明》（National Statement），分享台灣成功的民主故事。
唐鳳政委在演說時，引用南非非官方人權組織（CIVICUS）依全球各國公民權利開放程度進行排名的彩色地圖，台灣與中國因為開放程度不同，分別被標成不同顏色。美方對此表示「驚愕」（consternation），認為這沒有事先告知，且與「對抗數位極權」演說主題無關，認定台灣有其特殊政治意圖，結果發生視訊中斷只剩音訊約一分鐘的意外事件。對此，白宮稱之為「無心之過」（honest mistake），台灣外交部也稱此為「技術問題」。[8] 儘管事後台美雙方均企圖避免此意外遭擴大解讀，但不仍否認且值得注意的是，華府是在美方一個中國政策框架下，支持台灣有意義地參與國際舞台。而華府更以戒慎嚴肅態度，希望能完全掌控上述兩者間「微妙而危險」平衡關係，而不願見任何令其意外的情事發生。這也提供台灣未來與美國合作，共同參與國際事務時，值得注意借鏡之處。
[1] “Remarks By President Biden At The Summit For Democracy Opening Session,” U.S. White House, December 09, 2021, https://reurl.cc/Q60Nk5.
[2] “Why is the President Hosting This Summit Now?” U.S. Department of State, https://www.state.gov/further-information-the-summit-for-democracy/.
[3] “U.S. Department of State Announces Initiatives to Bolster Democracy & Defend Human Rights in Support of the Presidential Initiative for Democratic Renewal,” U.S. Department of State, December 10, 2021, https://reurl.cc/YjLQQo.
[4]〈拜登「民主峰會」開幕：「艱難時期」的美國如何捍衛民主〉，《紐約時報中文網》，2021年12月10日，https://reurl.cc/RbADmZ。
[5]〈布林肯首場外交演說 將抗中列入8大優先工作〉，《中央通訊社》，2021年03月04日，https://reurl.cc/oxlXbM。
[6]《中國的民主》白皮書，中國國務院，2021年12月4日，https://reurl.cc/9584QO；《美國民主情況》，中國外交部，2021年12月5日，https://reurl.cc/Q6vnRq。
[7]〈2021南南人權論壇〉，南南人權論壇，2021年12月6日，https://reurl.cc/L7E3x7。
[8]〈唐鳳民主峰會演說視訊秀「中台不同色地圖」白宮嚇壞要求中斷畫面〉，《上報》，2021年12月13日，https://reurl.cc/aNQzY7。