雙週報第44期
壹、新聞重點
2021年12月9至10日,美國首度召開「民主高峰會」(Summit for Democracy),邀請了全球110個國家及區域領袖、公民社會組織代表,以視訊方式與會。美國總統拜登(Joe Biden)在致開幕詞時指出,「自由之家」2020年的報告指出,全球自由度已連續十五年倒退,包括美國在內。民主與普世人權面臨持續的挑戰,民主國家必須捍衛共同的民主價值,捍衛正義與法治、言論自由、集會自由、宗教自由,與固有人權。
拜登並宣布啟動《民主復興總統倡議》,以捍衛全球民主與人權。該計畫提供4億2,440萬美元(約台幣118億元)至五大領域,包括:支持自由獨立的媒體、打擊貪腐、支持民主改革者、促進有助民主的科技、捍衛自由公平的選舉與政治過程。[1] 以美國國際開發總署(U.S. Agency for International Development, USAID)為首的各部會,也在相關場次中提出具體的規畫。本文謹針對科技與民主復興的連結,包括拜登政府上任以來的相關作為,以及此次民主峰會期間揭露的行動方案,並分析其意涵與未來可能發展。
貳、安全意涵
近年以中俄為首的威權國家,在世界各地散布錯假訊息、進行網路駭侵、對民主社會進行滲透分化、監控本國公民、破壞人權等作為,儼然已成「新常態」,「混合威脅」、「銳實力」也成為國際關係與安全研究的熱門語彙。美國在川普(Donald Trump)執政時期,開始公開呼籲被動挨打的民主國家應團結反制。美中貿易戰升高後,為反制北京的脅迫技術轉移、智財權與營業機密竊取,對中興、華為等公司的制裁,也為科技戰揭開序幕。新冠肺炎疫情爆發,對全球供應鏈造成巨大衝擊,更反映各國產業高度依賴中國的風險與脆弱性。面對這些挑戰,英國首相強生(Boris Johnson)在2020年5月提出「民主十國」(D10)的構想,同年12月,美國智庫專家也提出「科技民主12國聯盟」(T12)的倡議。[2]
一、民主國家集結以行動反制威權
在上任前,拜登的國務卿布林肯(Antony Blinken)就在國會聽證會中表示,對確保科技民主國家更有效地團結在一起非常感興趣。印太事務協調官坎貝爾(Kurt C. Campbell)也表示,美國計畫在不同領域組織不同的聯盟。2021年2月,拜登在他的第一場外交政策演說中也表示,將修復聯盟關係,與世界重新往來,以因應當前與未來的挑戰;美國作為全球的領導者,必須正視以中俄為首的威權主義進逼。這次的民主峰會就是具體的回應行動。
美方宣布此次峰會三大主題為:對抗威權主義、打擊貪腐、促進對人權的尊重。可見這次峰會並非單純宣揚民主理念,而要更進一步探討如何因應威權主義的威脅,捍衛並振興民主體制。為此,美方顯然已做足準備。針對拜登所提「民主復興倡議」的4.2億美元預算,白宮在發布的事實清單中,逐一說明多達24項的計畫內容與相關經費額度(如附表)。峰會也明白指出,各項捍衛及強化民主的措施或倡議,將在2022行動年落實後,在下一屆民主峰會提報成果。
二、美國已建構多個反制威權的民主科技聯盟
2020年以來,美國已就各領域與許多國家展開科技聯盟的對話合作。根據美國與歐盟官員的透露,可能有美國與歐洲、日本、澳洲、南韓、台灣組成的半導體產業聯盟;與芬蘭、瑞典、日本、南韓、台灣等夥伴成立的5G與6G聯盟;與以色列、七大工業國(G-7)成員組成的AI聯盟;與G-7、歐盟及印度成立的出口管制聯盟等。[3] 雖然美國並未如D-10或T-12倡議般,公開參與各聯盟的國家名單,但從此次峰會議程與文件,仍可看出民主科技聯盟的進展。
例如,我國由駐美代表蕭美琴、政務委員唐鳳與會。唐鳳在會中發表國家聲明(national statement),並擔任「科技與民主」場次的「對抗數位威權主義及肯定民主價值」(Countering Digital Authoritarianism and Affirming Democratic Values)分組討論的與談人,突顯台灣在民主科技聯盟中的角色。此次峰會也宣布「出口管制與人權倡議」(Export Controls and Human Rights Initiative)。其聯合聲明雖然只有美國、丹麥、挪威、澳洲四國領銜,但該倡議的事實清單(fact sheet)指出,美國也與其他盟邦夥伴,包括四方安全對話(Quad)、歐盟、日本、南韓合作,在關鍵新興科技領域強化民主價值與民主體制。顯然已有許多國家沉默低調地參與了各項科技民主聯盟的合作。[4]
參、趨勢研判
今(2021)年2月24日,拜登簽署「美國供應鏈行政命令」,針對半導體、先進電動汽車電池、醫藥、稀土等四類產品的供應鏈韌性進行百日調查,並致力進行相關產業的風險評估與對策。美國也透過各個領域的民主科技聯盟,打造更為安全強韌的供應鏈,並阻止中國參與技術標準的制定。全球產業鏈建構,已由過去的地理位置及貿易成本驅動,轉變為理念價值與國安成本的連結。隨著反制威權的共識升高,拜登政府已採取了更具聯盟導向、更高強度的科技競爭策略。
一、各國將透過科技行動計劃拓展數位民主
科技的突破帶來經濟發展並造福人群,但也讓許多國家運用大數據、人工智慧、社群媒體及網路監控等手段,取得前所未有的監視、審查及壓迫人民的能力。此次峰會希望透過對科技的駕馭,避免人民隱私遭到侵害,或政府藉科技加強對民眾的監視偵蒐,並希望透過與會國家的合作,讓民主原則滲透到所有數位科技領域,建立對數位民主的全球願景。因此,美國國際開發總署在峰會中提出深化民主的三大科技行動計畫。首先是拓展數位民主,即協助各國使其民主與人權獲得數位科技帶來的利益;其次是推動肯定民主的各種科技,例如提升隱私權的科技;[5] 以及透過敏感科技出口管制等手段,防制數位威權主義對民主體制的威脅。[6]
二、美國將繼續對科技威權主義實施制裁
過去美國已針對中共的半導體企業及迫害人權等作為,發布多次制裁命令。峰會期間,美國國際開發總署署長鮑爾(Samantha Power)透露,美國已針對開發並提供最不負責任的監控工具的公司採取行動。美國在11月間禁止了四家公司與美國企業往來,包括以色列的NSO Group與Candiru(出售間諜軟體給壓迫運動人士、記者、學術界的政權)、俄羅斯的Positive Technologies及新加坡的Computer Security Initiative Consultancy(這兩家公司都開發危險的網路入侵工具)。財政部長耶倫(Janet Yellen)在12月9日根據《全球馬格尼茨基人權問責法》(Global Magnitsky Human Rights Accountability Act),宣布制裁非洲、中美洲等共15個實體與個人,名單包括剛跟台灣斷交的尼加拉瓜總統奧蒂嘉的國安顧問蒙卡達勞(Nestor Moncada Lau)。12月10日,因為認定在中國發展「人臉辨識技術」的商湯科技(SenseTime Group Limited)開發的技術,被中國政府用來監控新疆維吾爾族人,美國財政部也宣布將商湯科技列入投資限制的黑名單,禁止任何美國企業參與涉及該公司的相關投資。這些例證都顯示,拜登政府將持續其對科技威權主義的反制行動。
附表、美國《民主復興總統倡議》五大工作領域與計畫內容
五大領域
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子計畫
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計畫內容
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支持自由獨立的媒體
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支持獨立媒體
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(1) 美國國際開發總署將提供3,000萬美元給「公益媒體國際基金」(International Fund for Public Interest Media),促進獨立媒體的獨立性與永續發展。
(2) 國際開發總署將提供500萬美元,啟動「媒體可行性加速器」 (Media Viability Accelerator)計畫,改善中低度發展媒體市場中,獨立媒體的財務能力。
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從人身、數位、法律角度保護新聞從業人員
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(1) 國際開發總署將提供900萬美元支持全球性的「新聞記者誹謗防禦基金(Defamation Defense Fund for Journalists)。
(2) 國務院將提供350萬美元建立「新聞保護平台」(Journalism Protection Platform),為面臨風險的記者提供數位與人身安全訓練、心理照護、法律與其他方面協助。
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打擊貪腐
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支持反貪腐變革組織
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(1) 國際開發總署將提供500萬美元,開展「反貪腐變革組織賦權計畫」(Empowering Anti-Corruption Change Agents Program),強化對吹哨者、公民社會運動人士、記者及其他因反貪腐而面臨風險的人士的保護措施。
(2) 國務院將提供600萬美元,支持「全球反貪腐聯盟」 Global Anti-Corruption Consortium, GACC),以協助GACC強化媒體與非政府組織間的連結、揭露非法利得,並支持各種追求反貪腐目標的法律或政策變革。
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透過策略法規行動掃除貪腐
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國務院將與財政部合作,提供1510萬美元,開展「民主政體打擊安全庇護所倡議」(Democracies Against Safe Havens Initiative),建立夥伴國政府能力,透過反洗錢措施,讓貪腐者無法隱藏非法利得,鼓勵理念相近夥伴採取反貪制裁與簽證限制措施,並偵知打擊貪腐集團。
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透過創新與結盟打擊貪腐
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國際開發總署將提供1570萬美元,建立「打擊跨國貪腐大挑戰賽」(Combating Transnational Corruption Grand Challenge)夥伴平台,以向企業界、技術人員、慈善事業與其他行為者徵求創新方案。
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強化反貪腐生態系
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(1) 國際開發總署將提供1150萬美元,開展「全球課責計畫」(Global Accountability Program),增進夥伴國家對掠奪者政權(kleptocracy)與非法金融的韌性,包括支持揭露實益擁有權(beneficial ownership disclosure)、加強政府締約及採購規範、改善反貪腐調查與偵查工作。
(2) 國際開發總署將提供1760萬美元給「反貪腐行動基金」(Anti-Corruption Response Fund),加強過渡時期的打擊貪腐行動,例如出現政治空缺時。
(3) 國務院將提供650萬美元,建立「激勵私部門成為打擊貪腐夥伴全球倡議」(Global Initiative to Galvanize the Private Sector as Partners in Combatting Corruption),以激勵並將既有公部門與企業界的反貪往來制度化。
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支持民主改革人士
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賦權歷史上遭邊緣化的團體,以確保民主社會中人人都有發言權
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(1) 國際開發總署與國務院將提供3,350萬美元,開展「推進婦女公民與政治領導倡議」(Advancing Women’s and Girls’ Civic and Political Leadership Initiative),協助提升婦女完整且安全行使其權利與代表性,進而促進婦女的公民暨政治領導地位。
(2) 國務院將提供500萬美元,開展「全球LGBTQI+包容民主與賦權基金」(Global LGBTQI+ Inclusive Democracy and Empowerment Fund)。這是在全球平等基金( Global Equality Fund )下,致力促進民主體制中LGBTQI+社群成員的參與及領導的新計畫。
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支持運動人士、相關工作者與具有改革意識的領袖
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(1) 為因應全球各地對人權捍衛者與運動人士日增的威脅,國務院將提供1,000萬美元給「生命線:支持處境危急的公民社會組織援助基金會」(Lifeline: Embattled CSOs Assistance Fund) 。這個多邊倡議致力支持因從事民主與人權工作而遭到威脅的公民社會組織。
(2) 國務院將提供100萬美元,建立「連結民主理解、廉正與合法性倡議」(Bridging Understanding, Integrity, and Legitimacy for Democracy (BUILD) Initiative)。該倡議將為身處封閉政治體制下的人士,提供適時探索民主開端的專業技能與資源等奠基工程。
(3) 國際開發總署將提供1,500萬美元,開展「人民賦權」(Powered by the People)倡議,透過交流、培育種子、與年輕世代支持民主的行動者強化協調,協助非暴力社會運動。
(4) 勞工部、國務院、國際開發總署將提供1.22億美元,建立「組建、賦權與工人權益多邊夥伴關係」(Organizing, Worker Empowerment, and Rights (M-POWER)),透過強化民主獨立的工人組織、支持勞工法律改革與執法,協助全球工人主張其權利、改善薪資與工作條件。
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促進有利民主的科技發展
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擴大數位民主計畫
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國際開發總署將提供2,030萬美元,建立支持開放、安全與包容的數位生態系的計畫,協助夥伴國家實現支持民主價值、尊重人權的數位科技的好處。
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資料來源:“Fact Sheet: Announcing the Presidential Initiative for Democratic Renewal,” U.S. White House, December 9, 2021, https://reurl.cc/q1yovD.
[1] “Remarks By President Biden At The Summit For Democracy Opening Session,” U.S. White House, December 9, 2021, https://reurl.cc/mvedAj.
[2] 2020年5月,英國《泰晤士報》(The Times)報導,首相強生已向美國提出「民主10國聯盟」(下稱D10)的構想,由七大工業國組織(G7)成員國-美國、加拿大、英國、法國、德國、義大利、日本,加上澳洲、南韓和印度等10國組成聯盟,建立5G設備等技術的替代供應商網路,以降低對中國的依賴。同年12月,Google旗下智庫Jigsaw的執行長科恩(Jared Cohen)與新美國安全中心主席方丹(Richard Fontaine)也投書《外交事務》期刊,提出「科技民主12國聯盟」(T12)的倡議(美國、英國、法國、德國、加拿大、澳洲、日本、南韓、芬蘭、瑞典、印度、以色列),以與中國俄羅斯為首的「科技專制」相抗衡。請見Lucy Fisher, “Downing Street plans new 5G club of democracies,” The Times, May 29, 2020, https://reurl.cc/WXjGny; Jared Cohen and Richard Fontaine, “Uniting the Techno-Democracies: How to Build Digital Cooperation,” Foreign Affairs, November/December 2020, https://reurl.cc/DZaAaE。
[3]相關報導頗多,可參考Bob Davis, “U.S. Enlists Allies to Counter China’s Technology Push,” Wall Street Journal, February 28, 2021, https://reurl.cc/1oDreX; Mark Scott and Jacopo Barigazzi, “US and Europe to forge tech alliance amid China’s rise,” Politico, June 9, 2021, https://reurl.cc/Mkrnj4.
[4] “Fact Sheet: Export Controls and Human Rights Initiative Launched at the Summit for Democracy,” U.S. White House, December 10, 2021, https://reurl.cc/2o1nZa; “Joint Statement on the Export Controls and Human Rights Initiative,” U.S. White House, December 10, 2021, https://reurl.cc/q17EKq.
[5] 12月8日,美國與英國宣布合作,針對提升隱私的技術(privacy-enhancing technologies, PETs),提供創新挑戰獎勵。該倡議將在2022年春天啟動,並在2022年民主峰會分享其初步成果。目前PETs的運用從金融犯罪到Covid-19,主旨在使資料的運用能兼顧隱私權保護。請見“US and UK to partner on prize challenges to advance Privacy-Enhancing Technologies,” GOV.UK, December 8, 2021, https://reurl.cc/Gb86Wv。
[6]請見“Administrator Power at the Summit for Democracy Event: Countering Digital Authoritarianism and Affirming Democratic Values,” USAID, December 10, 2021, https://reurl.cc/Gb8g73.