解放軍軍政幹部分工問題簡析
2021.12.24
瀏覽數
629
壹、新聞重點
近期中共持續宣傳政工幹部軍事作戰能力的重要性，不論是強調基層教導員「軍政兼通」的角色或是強調過去優秀政工幹部李延年的軍政榜樣，都在突顯政工幹部作戰能力的重要性。[1] 回顧2021年初中共公佈新修訂《軍隊政治工作條例》（以下簡稱《政工條例》）時特別強調對「政治幹部實施組織指揮、提高軍事素質、成為政治工作和軍事工作『兩個行家裡手』」的要求。[2] 未來解放軍部隊裡政工幹部與軍事領導之間的角色，值得進一步的觀察。[3]
貳、安全意涵
一、軍政主官過去權責之轉變仍無法解決彼此問題
有關解放軍軍事政治分工，可回朔至過去紅軍時期。早期中共強調軍政分工不分家，政工幹部學打仗，軍事將領學黨務，[4] 有關軍政分工問題常體現於「最終決定權」上。解放軍政治工作制度雖然仿效過去蘇聯紅軍而來，但早期黨代表制度雖然有監督軍事主管權責，並不具有最後決定權。[5] 1930年10月中共所公佈的《中國工農紅軍政治工作暫行條例草案》規定政治委員有「監督一切軍事行動軍事行政的權力」與「有停止軍事指揮員命令之權」後，使得政治委員的權責高於軍事主官並擁有「最終決定權」，但中共在後續實踐上，逐步將政治委員的權力限縮，最後將作戰方面的決定權歸屬於軍事主官而非政治委員。[6] 進而形成解放軍軍政分工互不干涉的狀況。
解放軍的軍事政治分工經過長年的運作，雖然看似運作順暢，但實際上彼此仍存在問題。例如內部政治與軍事主官各司其職、各謀其政，軍政分工過細造成彼此不會相互配合；當部隊中軍事或政治工作一方發生問題時，另一方通常亦不會支援進行補救；基層主官不團結，爭功諉過與爭權奪位情況，影響部隊的運作。[7] 也因為分工過於明確，使得軍政幹部各自難以獨立領導部隊。這都將不利解放軍作戰。
二、中共強化政工幹部作戰能力以利備戰打仗
針對政軍過度分工問題，過去不少中國專家學者亦提出相關建言，包括強化政工幹部的軍事指揮能力、軍政主官統一指揮、強化軍政合成演練、實行軍政指揮文書一體化、軍事主官應提高政治工作能力、在黨委統一領導作戰下，軍事指揮員只負責執行黨委決策等。[8] 這些過去的建議其實不少都在強化軍政主官彼此的合作、熟悉對方的業務以及確立黨指揮槍原則下的軍政指揮體系。解放軍為改善軍政分工之問題，亦持續在基層部隊部分職務進行軍政輪調測試，例如2014年第27集團軍的某一旅進行基層軍政主官「換崗試點」。[9] 但過去規模並不大、層級亦不高，也使得成效並不明顯。
儘管目前官方並未公佈新修訂《政工條例》全文，但就所發布的新聞重點來看，包括強調政工幹部面向實戰的訓練與指揮能力、「保證作戰中政治工作與作戰行動有機融合」、「政治工作必須聚焦備戰打仗主責主業」等，不少皆為前述所提之重點相符。中共要強化政工幹部的作戰能力，除了考量強化黨指揮槍以及解決軍政工分工問題外，當戰時戰損產生時，政工幹部亦可擔負起帶兵打仗的能力。
參、趨勢研判
一、軍政分工議題可能增加未來軍政幹部的嫌隙
在習近平不斷強化黨指揮槍的機制下，由於解放軍單位黨委書記一般仍由政委擔任，在增加政工幹部軍事作戰能力的要求後，使得軍政幹部分工的界線更加模糊。從人性的角度來看，當政治委員懂軍事作戰，又能夠掌握黨委的情況下，若與軍事主官產生意見不合時，在平時是可能插手軍事工作，增加彼此之間的隔閡與嫌隙，在戰時是則有能力推翻軍事主官有關軍事作戰指揮之決定。當然後者在現代戰爭中，僅限指管通情系統中斷的情況下才可能產生。
此外，儘管2021年已有兩位擁有軍事歷練的高階將領轉任政委，包括戰略支援部隊司令員李鳳彪於年中轉任西部戰區政委以及國防大學校長鄭和轉任國防大學政委，但近期尚無從政委轉任軍事高階職位的指標個案，代表目前政委作戰能力普遍不具備帶兵打仗之能力，故僅能從基層政工幹部開始培養其作戰能力。未來若軍事主官改任政委的情況持續，其結果亦可能是軍政主官彼此間另一波明爭暗鬥的開始。
二、軍政分工不分家短期仍難達成
習近平軍改後，原本的總政治部改為軍委政治工作部，其職權大幅縮水，原本紀檢與政法的職能分由軍委紀律檢查委員會與軍委政法委員會，部分政委職權和級別亦有縮編的情形。[10] 這對政工幹部的職權來說著實是一大打擊。而軍事主官轉任政委的背後意義在於防止黨委書記多被過去政工體系上來的官員壟斷，也是防止過去郭伯雄與徐才厚各自壟斷軍政兩個系統的情形再度發生。然而，通常吃虧的一方本位主義的反應會比較強烈，中共在宣傳「軍政分工不分家」的同時，內部仍應會有抗拒之壓力，而影響實際的成效。總結目前中共從基層要求政工幹部軍事作戰能力的趨勢來看，未來解放軍軍政幹部彼此之間的職位互通情況的確可能會增加，但短期內仍難普及，亦可能僅限於中低層級的職位，長期「軍政分工不分家」的實際情況仍待後續觀察。
[1]郭 晨，〈「軍政兼通」政治幹部活躍任務一線,「看他指揮,還以為是連長!」〉，《中國軍網》，2021年12月8日，http://www.81.cn/big5/yw/2021-12/08/content_10113355.htm；馮嬌輝，〈《能文能武李延年》啟示政治幹部︰樹立軍政兼優的好形象〉，中國國防部，2021年11月18日，http://www.mod.gov.cn/big5/jmsd/2021-11/18/content_4899065.htm。
[2]〈中央軍委政治工作部領導就新修訂的《軍隊政治工作條例》答記者問〉，中國國防部，2021 年 2 月 9 日，http://www.mod.gov.cn/big5/topnews/2021-02/19/content_4879381.htm。
[3]解放軍所謂的政工幹部包括團級以上的政治委員、營級的政治教導員以及連級的政治指導員。
[4]范文，〈爭做「兩個行家裡手」〉，《中國軍網》，2021年3月17日，http://www.81.cn/jfjbmap/content/2021-03/17/content_284937.htm?ivk_sa=1024320u。
[5]劉魁、邱小雲，〈工農紅軍政工制度的變遷〉，《中國共產黨新聞網》，2017年7月24日，http://theory.people.com.cn/n1/2017/0724/c40531-29424063.html。
[6]王建強，〈關於紅軍時期政治委員「最後決定權」的歷史考察〉，《軍事歷史》，第6期，2020年，頁34-41。
[7]夏學民，〈淺談基層主官的團結〉，《求實》，第1期，2012年，頁46-47。
[8]李禎盛，〈高技術戰爭中政治工作同軍事行動合成指揮初探〉，《西安政治學院學報》，第12卷第4期，1999年8月，頁13-19；門相國，〈政工幹部繼續教育要重視軍事指揮能力的提高〉，《繼續教育》，第2期，2004年，頁48-50；劉丹鳳，〈軍事指揮幹部應提高政治工作能力〉，《軍隊政工理論研究》，第7卷第1期，2006年2月，頁53-54。
[9]〈第二十七集團軍推行基層軍政主官換崗的調查與思考〉，《新華網》，2017年3月22日，http://www.xinhuanet.com/mil/2017-03/22/c_129515275.htm。
[10]傅霾澈，〈軍改後政工部門職能首披露 縮權責防徐才厚式弊端再現〉，《香港01》，2016 年 12 月 31 日，https://www.hk01.com/中國/51766/軍改後政工部門職能首披露-縮權責防徐才厚式弊端再現。