實踐「綠色戰略」：美國《國防生產法》 與稀土開採的機會與挑戰
2022.04.22
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壹、新聞重點
美國總統拜登於3月31日簽署一項備忘錄，旨在再次啟動1950年的《國防生產法》（Defense Production Act），以擴大開採國內戰略與關鍵稀土，生產汽車、電動車、「定置型儲能」（stationary storage）產業所需之大型電池。該備忘錄並指出美國所依賴的多項戰略和關鍵材料，包含鋰、鎳、鈷、石墨和錳，多來自不可靠的海外資源，然未來對這些材料的需求，將隨能源轉型而大幅成長，[1] 增加其國內的稀土開採，除捎來促進電動產業發展、實踐「綠色戰略」的希望，亦無可避免地將面臨維繫環境安全與居住正義的難題。本文探討此舉對美國境內稀土產業、對外建置供應鏈夥伴關係的機會與挑戰。
貳、安全意涵
一、機會：降低礦產進口倚賴，提升國內關鍵產業供應鏈量能
此次美國動用《國防生產法》，主因為近期俄烏戰爭造成天然氣、鎳等能資源價格飆升，以及3月中旬參議院能源暨天然資源委員會數名跨黨派成員致函總統，指出在中國威脅下，美國稀土供應鏈極為脆弱之現況，進而敦促其盡快啟動法案。[2] 2017至2020年，美國稀土進口量中高達78%來自中國（圖1）。除了顧慮國內進口稀土大部分為中方掌握，美方亦相當關注未受完善環境法規約束的開採過程，以及可能牽涉的強迫勞動、智財權侵犯等問題，並以這些因素為契機，透過強化國內稀土相關產業應用，維繫美國的全球領導地位。[3]
圖1、美國自海外進口稀土比例 (%)
資料來源：同註4，劉翎端繪製。
2021年6月白宮發布《關鍵供應鏈審查報告》（Building Resilient Supply Chains, Revitalizing American Manufacturing, and Fostering Broad-Based Growth）已建議《國防生產法》之動用，可提升關鍵產業的國內投資與市場誘因。[4] 事實上，前朝川普總統於2019年間即簽署五項《總統裁決》（Presidential Determination），將「重稀土元素」（Heavy Rare Earth Elements）與合金的國內生產列為國防要件。[5]
二、機會：強化盟國的供應鏈夥伴關係
美國藉由《國防生產法》提升國內稀土生產量能外，也同時希望能鞏固區域供應鏈夥伴關係。拜登於2021年2月底簽署第14017號行政命令《美國供應鏈》（Executive Order on America’s Supply Chains）歷經一年過後，白宮於2022年2月24日發布一項聲明，表示將恢復美國在全球供應鏈的領導地位，亦將於今年夏季前，與美洲地區的加拿大、墨西哥召開供應鏈三邊協調會議，針對未來可能面臨的供應鏈中斷危機研擬應對方案，此外也預計於今年10月至年底，偕同歐盟及其他盟國舉行全球供應鏈韌性部長級峰會。[6] 此外，該聲明也同時展示美國七個內閣機構，根據其國內幾條重要供應鏈弱點，擬定長期戰略報告。其中美國國防部所提出的《保障國防關鍵供應鏈》（Securing Defense-Critical Supply Chains）行動計劃中，也強調將與全球盟友在關鍵礦物上，建立透明且具韌性的國防供應鏈夥伴關係。[7]
而在印太事務方面，3月30日有四位跨黨派參議員向參議院外交委員會提出《四方安全對話關鍵礦產合作法案》（Quad Critical Minerals Partnership Act），建立在美、澳、日、印度既有多邊合作架構上，移除跨界貿易障礙，提升盟國之間稀土供應鏈資金、冶煉研發與產品信賴度，以降低對中國在稀土原料進口與加工技術之依賴。[8]
參、趨勢研判
一、挑戰與機會並存：綠色戰略是否能落實減碳，政策變動下稀土業者的期待與困惑
在2022年3月31日啟動《國防生產法》備忘錄中，拜登政府表示將打造強勁、具備韌性、永續及環境責任的國內工業基礎，鼓勵國內稀土礦產開採與回收，以達成乾淨能源經濟的目標。[9] 但在此同時，他亦宣布接下來半年內，每日將釋出一百萬桶戰略儲油，以遏止因俄烏戰爭飆升的天然氣價格及國內通膨。[10] 也因此，其以減碳為口號的綠色戰略受到外界質疑。
另一方面，美國國內稀土產業利益相關者雖樂見此次《國防生產法》的推行，然拜登政府甫上任以來，數度禁止或考慮暫緩明尼蘇達州、阿拉斯加州、亞利桑那州及其他西部州等地區的稀土礦產開發，現在則欲對採礦活動實施補貼措施，如此反覆更迭的政策立場，也令私部門業者感到無所適從。[11]
二、挑戰與機會並存：可望驅動更嚴謹採礦流程，然而環境衝擊將無可避免
拜登於2022年2月24日所發出聲明之中，表達其政府將以《國防生產法》確保稀土之國內生產與處理過程符合永續勞工安全標準，也將納入原住民部落協商及社區參與機制。[12] 縱使該舉措贏得部分環保團體的肯定，但也招致對環境衝擊的疑慮。[13] 由於礦物開採及後續處理對一地區的地貌、生態及水質具有極大破壞性，在美國平均耗費約十年才能取得礦場開發許可，而《國防生產法》的實施恐迫使審核時程短縮，進而影響環境影響評估的效度。[14]
[1]“Memorandum on Presidential Determination Pursuant to Section 303 of the Defense Production Act of 1950, as amended,” The White House, March 31, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2022/03/31/memorandum-on-presidential-determination-pursuant-to-section-303-of-the-defense-production-act-of-1950-as-amended/.
[2]“Senators Murkowski, Manchin, Risch and Cassidy Urge Administration to Meet Domestic Mineral Demand, Address Supply Chain Crisis,” U.S. Senator Lisa Murkowski, March 11, 2022, https://www.murkowski.senate.gov/press/release/senators-murkowski-manchin-risch-and-cassidy-urge-administration-to-meet-domestic-mineral-demand-address-supply-chain-crisis.
[3] “Mineral Commodity Summaries 2022 - Rare-Earths,” National Minerals Information Center, USGS, https://pubs.usgs.gov/periodicals/mcs2022/mcs2022-rare-earths.pdf.
[4]“Building Resilient Supply Chains, Revitalizing American Manufacturing, and Fostering Broad-Based Growth: 100-Day Reviews under Executive Order 14017,” The White House, June 2021, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/06/100-day-supply-chain-review-report.pdf.
[5]“President Donald J. Trump Is Protecting Our Domestic Mining Industry and Critical Minerals Supply Chains,” The White House, September 30, 2020, https://trumpwhitehouse.archives.gov/briefings-statements/president-donald-j-trump-protecting-domestic-mining-industry-critical-minerals-supply-chains/.
[6]“The Biden-Harris Plan to Revitalize American Manufacturing and Secure Critical Supply Chains in 2022,” The White House, February 24, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/02/24/the-biden-harris-plan-to-revitalize-american-manufacturing-and-secure-critical-supply-chains-in-2022/.
[7]七個內閣機構包含國防部、國土安全部、商務部、能源部、農業部、運輸部、衛生及公共服務部；有關供應鏈的夥伴關係，詳見“Securing Defense-Critical Supply Chains: An action plan developed in response to President Biden's Executive Order 14017,” United States Department of Defense, February 2022, https://media.defense.gov/2022/Feb/24/2002944158/-1/-1/1/DOD-EO-14017-REPORT-SECURING-DEFENSE-CRITICAL-SUPPLY-CHAINS.PDF.
[8]“King, Colleagues Introduce Bipartisan Bill to Curb US Dependence on China’s Minerals,” Angus King, March 31, 2022, https://www.king.senate.gov/newsroom/press-releases/king-colleagues-introduce-bipartisan-bill-to-curb-us-dependence-on-chinas-minerals; “Text - S.3962 - 117th Congress (2021-2022): Quad Critical Minerals Partnership Act.,” Congress.gov, Library of Congress, 30 March 2022, https://www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/3962/text.
[9]同註1。
[10]“Fact sheet: President Biden’s Plan to Respond to Putin’s Price Hike at the Pump,” The White House, March 31, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/03/31/fact-sheet-president-bidens-plan-to-respond-to-putins-price-hike-at-the-pump/.
[11]Matthew Brown, “Mining Ban Considered to Protect Bird Species in US West,” AP NEWS, May 12, 2021, https://apnews.com/article/business-birds-government-and-politics-environment-and-nature-c6cc1c80bc051958ddde1bd632610263; The Editorial Board, “Critical Mineral Contradictions,” The Wall Street Journal, April 3, 2022, https://www.wsj.com/articles/critical-mineral-green-energy-climate-change-electric-cars-biden-mining-zinc-lithium-copper-china-pollution-endangered-species-defense-production-act-11648850666?mod=flipboard.
[12]同註7。
[13]White House Press Office, “Commentary: Biden's Minerals Plan Wins Praise from Environmental Groups,” Elko Daily, February 24, 2022, https://elkodaily.com/opinion/columnists/commentary-bidens-minerals-plan-wins-praise-from-environmental-groups/article_07d7f539-59f8-5040-a141-11fae2150ec7.html.
[14]Roopali Phadke, “Invoking the Defense Production Act is the Wrong Solution to Mineral Shortages,” MinnPost, April 11, 2022, https://www.minnpost.com/community-voices/2022/04/invoking-the-defense-production-act-is-the-wrong-solution-to-mineral-shortages/.