中國與索羅門群島簽署《安全合作協議》對澳洲安全的衝擊
2022.04.22
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壹、新聞重點
根據《紐約時報》（The New York Times）在2022年3月25日的報導指出，「中國和索羅門群島即將簽署一項安全協議，該協議可能為中國軍隊和軍艦進入這個在二戰中發揮關鍵作用的太平洋島國打開大門。」[1] 此前該協議草案一直保密，直到2022年3月24日晚上被該協議的反對者將其公開在網路平台，才導致此事件曝光。索國官員「警察、國家安全和懲教服務部」常務秘書加洛卡萊（Karen Galokale）證實有這項協議草案，[2] 而澳洲政府也透過外交管道認證了其真實性。[3] 儘管該文件目前被標記為草案，但內容提到索國可以以維護「社會秩序」的理由，要求中國派遣軍隊（軍事人員、武警、公安等）協助維持穩定。[4] 此文件的公開已經在整個太平洋地區引發了警訊，使得該南太地區愈來愈擔憂中國擴張的意圖。[5]
此外，位於美國華府的「戰略與國際研究中心」（CSIS）主席艾德爾（Charles Edel）表示，一個戰略對手（指中國）在索羅門群島建立基地，將大大削弱澳洲和紐西蘭的安全，不僅增加當地貪污腐敗的機會，也會提高社會資源剝削的可能。[6] 目前尚不清楚該協議是由哪一方發起，然而一旦正式簽署，該協議將使索國總理蘇嘉瓦瑞（Manasseh Sogavare）擁有籲請中國保護其政府的權力，同時為中國提供一個位於美國和澳洲之間的行動基地，可用以阻斷南太平洋的航運。[7]
貳、安全意涵
儘管索國人口只有約65萬、且還是低度開發國家，但是在地緣戰略上，該國在南太區域乃具有很重要的戰略地位（西太平洋「第二島鏈」南方靠近巴紐與澳洲）。由於該島的天然深水港歷來是兵家必爭之地，在英國主宰太平洋時期將該島設置戰略總部，於二戰期間日本亦將該島設立戰略總部。[8] 在二次大戰期間，日本當時海軍司令山本五十六就是搭機前往索國前線視察，通訊密碼早遭到美國情報部門破解，美軍派出18架P-38G閃電式戰鬥機，把山本五十六的座機擊落，因而重挫日本軍隊。[9]
索國島嶼多且港口也多，在太平洋戰爭期間，美國與日本都曾在索國興建深水港口和機場。如今的索羅門群島更是美國在太平洋「第二島鏈」南方的重要位置，距離澳洲昆士蘭北方海岸約 1,600公里（圖1）。索國傳統上是美國、澳洲、紐西蘭的勢力範圍，中國想擴張在西太平洋地區的影響力，自然無法忽略索國。這次中國與索國擬簽署《安全合作協議》，對澳洲的安全意涵如下：
一、弱化澳洲對南太的外交影響力
長期以來，澳洲一直是索國主要的安全伙伴，也是其最大的援助國。澳洲官方數據顯示，澳洲對索國的「官方發展援助」（Official Development Assistance, ODA）儘管從 2014-15 年的 1.79 億美元下降到 2021-22 年預算的 1.56 億美元，共下降了 12.6%，索國仍是澳洲對南太區域援助最多的國家。此外，從 2018 年起迄今，澳洲以索國安全、穩定和以健康為重點的投資更超過 3.2 億美元。[10]
就索國方面而言，為了獲得更多國家經濟發展資源，在中國的利誘之下，索國在2019年9月與中國建交後，不僅加入「一帶一路」倡議，[11] 同時中國國營森田企業集團亦與索國中央省（Central Province）簽署一份秘密合約（《紐約時報》稱其為《戰略合作協議》），獲得索國轄下整個圖拉吉島（Tulagi）及其周邊地區的獨家開發權，其中包括：一個漁業基地、一個營運中心，以及建設或增強機場設施。[12]
對於國際質疑，索國政府的解釋是不排除尋求「擴大與更多國家的安全和發展合作」。[13] 若中索這次《安全合作協議草案》正式簽署定案並執行，中國就可直接將武裝力量前進部署到南太地區，這也是為何澳洲與美國對於中索簽署該協議非常關注的原因。同時，澳洲亦擔憂，中國若在索國進行軍事設施投資與經濟貿易開發，除了會衝擊到澳洲北方安全，更會弱化澳洲對於南太島國發展的外交影響力與經貿主導權。[14]
二、衝擊澳洲北方與「第二島鏈」安全
「第二島鏈」地理位置是指，北起伊豆群島，經小笠原諸島、火山列島、馬利安納群島、關島、雅浦島、帛琉群島、哈馬黑拉島等島嶼所組成的島鏈，其南方依託力量是駐紮在澳洲北方基地的美澳軍隊。「第三島鏈」則是指，北起阿拉斯加，經夏威夷群島延伸經某些美屬太平洋島嶼直至美國重要盟國澳洲與紐西蘭。索國地理位置正是處於「第二與第三島鏈」之間的南方地區，而索國由圖拉吉島組成的南太平洋島鏈對防堵中國擴張勢力範圍至關重要，更是澳洲從昆士蘭和新南威爾斯海岸通往亞洲的航道的重要門戶。[15]
於二戰期間，當日本偷襲美國夏威夷珍珠港海軍基地後，就將澳洲北領地自治區的達爾文港視為下一個攻擊目標。於1942年2月19日，日本從澳洲北方大規模空襲達爾文基地（當年日軍轟炸達爾文的681枚炸彈，數量超過珍珠港事件的457枚炸彈），造成大規模傷亡，達爾文空襲因此被稱為「澳洲珍珠港事件」。[16] 此後，東北方迄今就一直是澳洲防禦的重心。近年來，澳洲更將本土防衛範圍建構成三個「同心圓戰略」（第一個同心圓是以澳洲本土安全為核心、第二個同心圓以澳洲近鄰的南太島國為區域、第三個同心圓以澳洲外圍東南亞區域或全球區域為範圍），以強化其國防安全。[17]
索國位於澳洲國防安全的第二個同心圓區域，亦是美國「第二島鏈」防衛的重要島國。中索擬定的安全合作協議將可能會改變南太地區的權力平衡，並破壞該地區的穩定與安全。對澳洲長年在南太區域規畫的安全防衛部署都是直接的挑戰。雖然中國與澳洲友邦索國簽署安全合作協議與軍事侵略行為無關，但是短期內更直接的問題是，北京將會利用索國的位置與資源擴張政經影響力，並提升對南太區域情報收集，進而對澳洲與「第二島鏈」安全形成挑戰。[18]
參、趨勢研判
中索兩國簽訂《安全合作協議》只是個開端，已明顯呈現出中國對南太區域的戰略企圖，但距離中國真正在索國實現「軍事存在」（military presence）仍還有一段很長的進程。此事件對南太區域安全影響有下列兩點趨勢分析：
一、澳洲將提升在南太的軍事部署
儘管中國外交部對於該協議聲稱「中國與索羅門群島的安全合作，沒有針對任何第三方，不與其他國家發生衝突」，內容僅涵蓋對索國社會秩序、保護生命財產和自然災害應對等安全合作項目，沒有軍事成分，但仍引發區域多數國家對此表示嚴重關切與強烈不滿。 據《澳洲廣播公司》（Australian Broadcasting Corporation, ABC）報導，澳洲國防軍聯合作戰參謀長比爾頓中將（Greg Bilton）表示，中國海軍在索羅門群島的任何駐紮都會影響澳洲的軍事行動考量，並迫使澳洲方面改變國防規畫。如果中國海軍在索羅門群島部署軍艦，中國威脅很明顯地會離澳洲本土更近，這將改變澳洲軍隊常規行動方式，尤其是在空中和海上部份。[20]
二、南太區域「安全困境」將可能擴大
近年中美競爭白熱化，美國以「印太戰略」結合民主國家，加強在地區上對中國進行圍堵（制衡）。並在印太戰略架構下，建立並擴大「四方安全對話」（Quad）功能，以及成立「澳英美聯盟」（AUKUS）等。中索《安全協議草案》的曝光，可以說是反映出中國企圖突破美國在西太平洋地區對中國的圍堵計畫。[21] 因為索國地理非常靠近澳洲，若中國藉《安全合作協議》卻秘密在索國設置軍事基地（包括軍民兩用設施），或甚至讓軍艦停靠補給，此將促使澳洲大幅增加與擴大在南太區域的軍事部署。
中索簽署《安全合作協議》之舉，引起美國、澳洲和紐西蘭等國的關切、緊張與不滿是可理解的。為了遏止中索兩國建立軍事合作關係，美國在2022年2月才宣布恢復駐索國大使館， 但這份中索《安全協議草案》卻在3月浮出檯面，進而引起美澳紐在地緣政治上的危機感。在美國、澳洲、紐西蘭、其他南太島國與中國互信不足的情況下，南太區域的安全困境將會擴大，並刺激各國提升軍事量能，此將衝擊到南太的安全與穩定。
圖1、索羅門群島地理位置圖
資料來源：Eryk Bagshaw & Farrah Tomazin, “Australia, NZ Warn Solomons over ‘Destabilising’ the Pacific with China Deal,” The Sydney Morning Herald, March 25, 2022, https://www.smh.com.au/world/asia/australia-nz-warn-solomons-over- destabilising-the-pacific-with-china-deal-20220325-p5a7xn.html.
[1]Damien Cave, “China and Solomon Islands Draft Secret Security Pact, Raising Alarm in the Pacific,” The New York Times, March 25, 2022, https://www.nytimes.com/2022/03/24/world/asia/china-solomon-islands-security-pact.html?_ga=2.267542094.1119862767.1648534364-1072862010.1647830207.
[2]Mihai Sora, “A Security Agreement between China and Solomon Islands Could Impact Stability in the whole Pacific,” The Guardian, March 26, 2022, https://www.theguardian.com/world/2022/mar/26/a-security-agreement-between-china-and-solomon-islands-could-impact-stability-in-the-whole-pacific.
[3]Damien Cave, op cit.
[4]崔慈悌，〈陸與索簽安全協定，外交部籲索羅門勿淪為陸軍事籌碼〉，《中時新聞網》，2022年4月7日，https://www.chinatimes.com/amp/realtimenews/20220407002697-260407。
[5]中國外交部發言人汪文斌在例行記者會上證實，經中索雙方友好協商和兩國政府批准，3月30日中國駐索羅門群島大使和所外交與外貿部常秘草簽了中國雙邊安全合作框架協定。
[6]Eryk Bagshaw & Farrah Tomazin, “Australia, NZ Warn Solomons Over ‘Destabilising’ the Pacific with China Deal,” The Sydney Morning Herald, March 25, 2022, https://www.smh.com.au/world/asia/australia-nz-warn-solomons-over-destabilising-the-pacific-with-china-deal-20220325-p5a7xn.html.
[7]Eryk Bagshaw & Farrah Tomazin, ibid.
[8]〈楊寧：租島合約突被中止，森田集團背後不簡單〉，《大紀元》，2019年10月28日，https://www.epochtimes.com/b5/19/10/27/n11616160.htm。
[9]邱立玲，〈索羅門與台灣斷交 背後其實是美中在南太平洋的角力〉，《信傳媒》，2019年9月18日，https://www.cmmedia.com.tw/home/articles/17591。
[10]Daniel Hurst & Paul Karp, “Australia’s Lost Influence in Pacific on Display in Solomon Islands-China Deal, Anthony Albanese Says,” The Guardian, March 28, 2022, https://www.theguardian.com/australia-news/2022/mar/28/australias-lost-influence-in-pacific-on-display-in-solomon-islands-china-deal-anthony-albanese-says.
[11]尚國強，〈索羅門群島總理訪問北京，獲邀加入「一帶一路」計畫〉，《上報》，2019年10月9日，https://www.upmedia.mg/news_info.php?Type=3&SerialNo=73068。中方企圖藉「一帶一路」倡議，同索國發展戰略相銜接，共商共建共用，積極商談促進貿易便利化的安排和舉措，拓展金融、農業、教育等領域互利合作，歡迎所方有競爭力的優質產品擴大對華出口，鼓勵更多有實力、信譽好的中資企業、按市場化原則積極參與所基礎設施建設。
[12]〈中國拓展南太勢力 外媒：租島疑建軍事設施〉，《中央社》，2019年10月17日，https://www.cna.com.tw/news/firstnews/201910170167.aspx。這份簽署於2019年9月22日的協議，內容包括：一個漁業基地、一個營運中心，以及建設或增強機場設施。儘管索羅門群島還沒有已被證實的石油或天然氣儲量，但協議還提到，中國森田對建設一個油氣碼頭有興趣。
[13]〈所羅門群島計劃和中國展開安全合作引發澳大利亞緊張關注〉，《BBC News中文》，2022年3月25日，https://www.bbc.com/zhongwen/trad/world-60874967。
[14]Eryk Bagshaw & Farrah Tomazin, op cit.
[15]Daniel Hurst & Paul Karp, op cit.
[16]〈二戰遭日軍狂轟猛炸 澳達爾文舉辦77週年悼念儀式〉，《自由時報》， 2019年2月19日，https://news.ltn.com.tw/news/world/breakingnews/2703493。
[17]Paul Dibb, “Is Strategic Geography Relevant to Australia’s Current Defence Policy?” Australian Journal of International Affairs, Vol. 60, No. 2 (August 2006), p. 253.
[18]〈索羅門群島：在澳洲後院建設軍事基地，中國打的是什麼算盤？〉，《風傳媒》，2022年3月31日，https://www.storm.mg/article/4265442?page=2。
[19]鄭景懋，〈區域強烈不滿後 索羅門群島：不會允許中國建立軍事基地〉，《中央廣播電臺》，2022年4月1日，https://www.rti.org.tw/news/view/id/2128883。
[20]Andrew Greene, “Australian General Says Chinese Military Presence in Solomon Islands would Force ADF Rethink,” ABC News, March 31, 2022, https://www.abc.net.au/news/2022-03-31/defence-general-warnings-chinese-military-solomon-islands/100954752.
[21]向凌，〈中國進軍索羅門，專家指澳索關係牢固不必震驚〉，《美國之音》，2022年3月31日，https://www.voacantonese.com/a/6509238.html。
[22]〈抗衡中國 美將恢復駐索羅門使館增加影響力〉，《聯合新聞網》，2022年2月12日，https://udn.com/news/story/6809/6093757。