德國聯邦國防軍重建軍力規劃
2022.04.22
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壹、新聞重點
2022年2月27日,德國總理蕭茲(Olaf Scholz)在烏俄戰爭爆發後,不僅改變政策、決定軍援烏克蘭,亦強調聯邦國防軍(Bundeswehr)需要「新的、強大的能力」,以維護自由民主。德國決定提高國防預算,每年投資都將超過GDP的2%,並在2022年提供1,000億歐元「特別基金」(Sondervermögen),緊急增強長期苦於軍事準備不足的德軍戰力。[1] 德國近年重新將「國土與盟邦防衛」(Landes- und Bündnisverteidigung)作為國防政策核心目標後,進行相應軍力重整規劃,此次強化軍事投資,雖能提早達成部分能力重建之目標,仍有艱鉅改革需進行。
貳、安全意涵
一、德國國防政策轉趨積極
位處北約最前線的德國,冷戰時曾擁約50萬常備及130萬後備兵力。[2] 後冷戰時期,因北約(NATO)與華約(Warsaw Pact)之對峙不復存在,便逐漸調整部隊結構,轉型為以「海外派遣、維和」為目標之部隊,更在2011年結束徵兵,然在2014年後,隨克里米亞與烏克蘭東部頓巴斯危機爆發再次調整。[3]
德國在《2016年安全政策白皮書》(Weißbuch 2016 zur Sicherheitspolitik)與2018年8月推出的《聯邦國防軍概念》(Konzeption der Bundeswehr)重新界定國防政策,核心任務再次回到「國土與盟邦防衛」。然在時代演變下,當前任務不僅只在過去的北約框架下進行,更需延伸至歐盟等現代國際框架,以及網路、太空等全新領域,以維護德國主權、領土、公民、盟友及貿易安全。[4] 而在烏俄戰爭的爆發下,德國政府不得不因局勢發展而進一步採取更積極的政策,大舉投資國防。
二、德國軍隊之「國土與盟邦防衛」能力亟待重建
當前德國在軍事能力重建上的需求,不僅將重新調整部隊結構,更包含重建先前軍改後所喪失的部分能力(如野戰防空),以及現今戰備狀態嚴重不足、各式裝備妥善率屢屢爆發嚴重問題等狀況。[5]
德國首先需面對國防預算問題。儘管2014年北約威爾斯峰會即已要求各國國防預算須達GDP的2%、並將20%投資用於裝備,[6] 然德國在預算追加上仍相對緩慢:2020年時國防預算仍只占GDP的1.37%,預計2024年才達GDP的1.5%。[7] 由於蕭茲總理承諾每年都將編列GDP 2%的國防預算,根據2021年的GDP與全球國防預算而言,未來每年將投入超過712億歐元,[8] 成為全球國防預算第三高的國家。[9] 然而根據德媒2022年4月10日報導,蕭茲內閣實際在國防上的投資與先前演說給外界的普遍印象有出入,仍維持GDP的1.4%,僅在加上特別基金後才達GDP的2%,進而引發批評。[10]
儘管如此,作為世界第四大經濟體,德國國防預算即使未達GDP的2%,仍相當龐大,而部隊戰備卻仍嚴重不足,顯見預算多寡並非問題唯一面向。就近年改革探討,問題主要在以下層面:
(一)資金有效運用:相較於法國國防預算約26.5%投資於裝備,德國在裝備投資上僅16.87%。[11]
(二)資金運用效率:德國聯邦審計署(Bundesrechnungshof)曾批評德軍「裝備、資訊技術與支援辦公室」(Bundesamt für Ausrüstung, Informationstechnik und Nutzung der Bundeswehr; BAAINBw)採購效率過低,不僅裝備採購延宕、更使增加的大量預算,無法真正用於消除短缺問題。[12]
(三)部隊組織調整:缺乏相關人力、後勤補保體系重新調整等,是重組部隊需強化之重點。
三、重回「國土與盟邦防衛」後的部隊改革規劃
針對前述戰略轉變,德國國防部在2017年就已提出初步構想,並逐步發展成整體轉型規劃,預期在2032年完成。根據規劃,德國陸軍(Heer)在2032年時,將從現有7個作戰旅及德法混合旅(Deutsch-Französische Brigade),[13] 調整為8-10個旅、並整編為3個兵力各約20,000人的全數位作戰師,第一個師規劃在2027年完成整備;德國空軍(Luftwaffe)需能指揮每天350架次多國戰鬥任務,其中250-260架次由德國空軍執行,海軍則至少能讓15艘作戰艦同時進行行動。
前述需求需搭配大量裝備投資,如200輛「拳師犬」八輪甲車(GTK Boxer)至少需擴充為三倍、並需大幅強化後冷戰時期裁減的砲兵。[14] 海空軍方面,德國空軍如需長時間(一周以上)維持前述能力,則至少需170架戰機。就2018年初的戰備狀態而言,130架歐洲戰機(Eurofighter)及90架龍捲風戰機(Panavia Tornado)[15] 需大量投資於備料、裝備維護、演習、訓練與物流、人員數量及裝備現代化;[16] 海軍也需追加兵力至25艘作戰艦與8艘潛艦。[17] 因此規劃在2027年時,部隊員額應從現有的183,000員增至203,000員。[18]
此外,2023年是一重要節點,由於德國將接掌北約快反部隊(NATO Response Force)矛頭「高度戰備聯合特遣部隊」(Very High Readiness Joint Task Force, VJTF),不僅做為VJTF核心的第37裝甲擲彈兵旅(37. Panzergrenadierbrigade)戰備應達標,更須將獨立作戰所需之醫療及後勤(德國在過去軍改中,已將醫療部隊與後勤單位抽出成獨立軍種)重新整合至該旅,並進行部隊數位化、賦予網路與資訊戰能力等。另換裝最新裝備,如「豹2A7V主戰車」(KPz Leopard 2A7V)、「美洲獅步兵戰鬥車VJTF 2023」(SPz Puma VJTF 2023)、可全天候搜索40公里區域的新式雷達、MBDA「執法者」小型飛彈、[19] 新式夜視鏡、「美洲鬣蜥」(Leguan)機動架橋車、掃除地雷與簡易爆炸裝置(IED)的「狐式KAI」六輪甲車等,[20] 更採購10輛整合反無人機雷達與射控的「拳師犬」八輪甲車。[21] 此外還包括新式軟體定義無線電,及讓指揮官到士兵擁有共同作戰圖像的新式戰鬥管理系統等。
參、趨勢研判
一、德國政府的國防預算投資決心仍具高度不確定性
由於德國政府似乎嘗試緩步削減承諾之軍事投資,因此未來能否持續確保國防預算達GDP的2%仍待觀察。此外,雖欲啟動對德國《基本法》(Grundgesetz)第87a條的修正,欲以憲法提供1,000億歐元特別基金保障,[22] 但執政聯盟內與反對黨間仍有不同聲音。部分政治人物認為,特別基金應包含在國防預算GDP2%範圍內,或認為應廣泛用於「擴展安全概念」,如網路安全、民事災害控制與危機避免、人道保護等領域,故仍具不確定性。[23]
此外,近年中俄等國對外採較具侵略性作為,促使世界各國注意國防安全、而烏俄戰爭爆發將更將使各國強化防衛能力。這種情況下,可能出現因軍工產能無法跟上需求,致使軍力重建進度落後的狀況。
二、優先採購能快速取得填補能力缺口的裝備
除了前述德國國防部規劃外,可能的重大投資將包括:[24]
(一) 龍捲風戰機後繼機:將採購35架具備投射美軍B61戰術核武能力的F-35A因應北約「核共享」(Nuclear sharing)任務,並將採購15架電戰型歐洲戰機;然後者仍在研發中,如未獲他國採購,不僅單價可能因產量提高,未來也可能有後勤顧慮。
(二) 重型運輸直升機:將汰換原有CH-53G「海種馬」(Sea Stallion)直升機,目前有美國洛克希德馬汀(Lockheed Martin)的CH-53K「種馬王」(King Stallion)與波音(Boeing)的CH-47F「契努克」(Chinook)兩型機種競爭,將動用達51.93億歐元預算。此案因已列執政聯盟組閣協議中,預算應非來自特別基金。
(三) K130巡邏艦:[25] 德國海軍先前已經訂購了兩批各5艘此級船艦,第二批次最後一艘「呂北克」(Lübeck)甫於2022年3月15日安放龍骨。[26] 由於考量採購新船較提升舊船更為經濟,將增購5艘第二批次K130取代第一批次舊艦。
此外,可能因特別基金與國防預算增加受惠的項目包括:[27] (一)豹2(Leopard 2)主戰車升級案加速與下一個改良型「豹2AX」(Leopard 2AX)的研發、採購新式彈藥與主動防護系統。(二)第二批次「美洲獅」步兵戰鬥車,此案納於2022年3月16日提交的國防預算提案,將投資約40億歐元引進229輛「美洲獅」、徹底汰換「貂鼠式」步兵戰鬥車(SPz Marder)。[28] (三)「拳師犬」八輪甲車將有三種新衍生模組,包括:搭載30mm機砲砲塔的「重型武器載台」(Schwere Waffenträger)、對抗小型無人機在內空中近距離目標的「陸基防空」(bodengebundene Luftverteidigung),以及可能的野戰防空系統。[29] (四)支援戰車(Unterstützungspanzer),包含架橋、工兵、救濟車等。(五)提升、增購長久使用且可靠的「狐式」六輪甲車。(六)強化單兵裝備,包含服裝、防護、武器、感測器及數位化網路化作戰系統等。(七)後勤運輸車輛。(八)提升虎式攻擊直升機(Tiger)至MK III,將現有機隊均提升至「阿富汗穩定德國陸軍快速部署」(Afghanistan Stabilization German Army Rapid Deployment, ASGARD)標準、[30] 改良電戰系統等。(九)飛行訓練用「支援直升機」。(十)採購新式火砲系統因應擴編需求(如萊茵金屬RCH)、提升PzH2000自走砲,採購新式先進彈藥。(十一)雪地用車輛取代現有Bv206。(十二)因資金不足延後之各項目如單兵反甲武器、夜視裝備、數位化無線電、重型戰車運輸車等,多種輕型輪車也需研發下一代車種。
事實上,資源的增加已然加速軍力重建,使原定2027年完成的陸軍師提前至2025年。[31] 由於需盡快重建戰力,可注意到多數裝備採購,聚焦在能快速取得、並具備足夠戰力的裝備上。此趨勢可自近期聯邦國防軍因資金增加、快速下單採購足夠的各種個人裝備中看出:220,000個110L背包因快速交貨需求,選擇瑞典SnigelDesign AB產品,而非先前測評有較高評價的德國Tasmanian Tiger產品。[32] 因此,可預期在各種大小裝備層面上,都將以能快速形成戰力為原則採購。
三、反飛彈系統因俄軍彈道飛彈使用成為討論議題
此外,由於俄軍在戰爭中運用短程彈道飛彈(SRBM),而部署加里寧格勒(Kaliningrad)的俄軍SRBM能直接攻擊德國,因此飛彈防禦也成近期討論焦點。原先德國在長期投入「戰術防空系統」(TLVS)研發後,決定採購「愛國者-3飛彈分段增程型」(PAC-3 MSE)擔負反飛彈任務,而中短程防空由「IRIS-T」空對空飛彈衍生之「IRIS-T SL」防空飛彈負責。[33]
2022年3月27日,根據德媒「圖片報」(Bild)報導,以色列「鐵穹」(Iron Dome)系統,在蕭茲總理與聯邦國防軍總監左恩上將(Generalinspekteur Eberhard Zorn)研討特別基金運用時,成為議題之一。然鐵穹並非針對彈道飛彈設計,因此考慮的也可能是以色列反飛彈系統「箭-3」(Arrow-3),甚至有將考慮美國「終端高空區域防禦系統」(THAAD)傳言。[34] 不過德國國防部長蘭布雷希特(Christine Lambrecht)2022年3月訪美時表示,目前尚未就其必要程度做出決定。[35]
四、徵兵制是否重啟亦是重大議題
安全情勢變化也引發恢復徵兵制的討論。部分政黨如極右派「德國另類選擇黨」(Alternative für Deutschland)支持重啟徵兵,而多個主流政黨部分政治人物,則倡議讓年輕人選擇含軍隊、消防、護理、社會部門等不同組織服務的新制度。然德國國內對重啟徵兵意見相當分歧,同時聯邦國防軍總監左恩上將與執政聯盟反對恢復徵兵制。[36]
其中左恩上將基於以下因素反對:義務役素質無法配合高度專業化現代部隊,同時也已無相關基礎設施與人員可進行訓練工作。也因此,蘭布雷希特部長認為徵兵議題對當前的安全討論並無幫助、同時仍有法律問題(如憲法修訂)需進一步澄清。[37]
五、組織結構的更新與重建是比撥款下單更艱鉅的挑戰
然而就能力重建與而言,政府與國會決定撥款、以及向軍工企業下訂單採購都是相對較容易的工作。對德軍而言,不論重新將聯合後勤軍(Streitkräftebasis/Joint Support Service)與聯合醫療軍(Zentraler Sanitätsdienst/Joint Medical Service)的能量整合回三軍各部隊,或是針對德軍採購、武獲系統到軍工體系整個結構的改革,乃至於讓部隊重拾隨時戰備的「冷啟動」能力等,接下來要面對的,將是更關鍵且艱鉅的挑戰。
[1]“100 Milliarden Euro für die Bundeswehr,“ Taggesschau, February 27, 2022, https://www.tagesschau.de/inland/innenpolitik/bundeswehr-sondervermoegen-scholz-101.html.
[2]“Die Bundeswehr im Kalten Krieg,” Bundeswehr, last retrieved: March 29, 2022, https://www.bundeswehr.de/de/ueber-die-bundeswehr/geschichte-bundeswehr/kalter-krieg.
[3]“Landes- und Bündnisverteidigung: Alter Auftrag, neue Vorzeichen,” Bundeswehr, last retrieved: March 29, 2022, https://www.bundeswehr.de/de/landes-buendnisverteidigung-kernauftrag/landes-buendnisverteidigung-neue-rolle-deutschlands.
[4]“Die Konzeption der Bundeswehr,” Bundesministerium der Verteidigung, August 3, 2018, https://www.bmvg.de/de/aktuelles/konzeption-der-bundeswehr-26384.
[5]1988年時,德意志聯邦共和國(當時仍是西德)的國防預算占GDP的2.8%、1989年與1990年為2.7%,但1991年就降至2.1%、並在2002年降至1.4%後,長期維持GDP的1.2%至1.3%水準,直至近年開始緩慢增加軍費為止。資料來源:許智翔,〈德國《聯邦國防軍概念》文件草案評析〉,《國防情勢月報》,第133期(2018年7月5日),頁37-44,https://indsr.org.tw/Download/133.pdf。
[6]“NATO Wales Summit 2014,” North Atlantic Treaty Organization, September 5, 2014, https://www.nato.int/cps/en/natohq/events_112136.htm.
[7]由於2020年爆發「嚴重特殊傳染性肺炎」(COVID-19)國際疫情,重創德國經濟,使得德國該年度國防預算的GDP占比變為1.5%。資料來源:“Merkel weist Kritik zurück- Militärausgaben 2024 bei 1,5 Prozent des BIP,” Reuters, March 19, 2019, https://www.reuters.com/article/deutschland-haushalt-verteidigung-idDEKCN1R01MV; “Wehretat soll um 1,6 Miliarden Euro steigen,“ Deutscher Bundestag, September 30, 2020, https://www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/2020/kw40-de-verteidigung-793448.
[8]Yann Bombeke, “Das Sondervermögen für die Bundeswehr – was es damit auf sich hat und wofür es verwendet werden soll,” Deutscher Bundeswehr verband, February 28, 2022, https://www.dbwv.de/aktuelle-themen/blickpunkt/beitrag/das-sondervermoegen-fuer-die-bundeswehr-was-es-damit-auf-sich-hat-und-wofuer-es-verwendet-werden-soll.
[9]“USA bei Militärausgaben einsame Spitze,” Deutsche Welle, February 25, 2021, https://www.dw.com/de/usa-bei-milit%C3%A4rausgaben-einsame-spitze/a-56707052.
[10]Christoph von Marschall, “Scholz hat seine Zusagen schon wieder einkassiert,“ Tagesspiegel, April 10, 2022, https://www.tagesspiegel.de/politik/zeitenwende-fuer-die-bundeswehr-scholz-hat-seine-zusagen-schon-wieder-einkassiert/28239210.html.
[11]Jan Schneider and Michaela Waldow, “Sondervermögen für Bundeswehr -Was bedeuten die Milliarden für die Truppe?,” ZDF, February 28, 2022, https://www.zdf.de/nachrichten/politik/bundeswehr-etat-ukraine-krieg-100.html.
[12]Matthias Gebauer, “Rechnungshof kritisiert Milliarden-Plus für Bundeswehr,” Spiegel, August 31, 2018, https://www.spiegel.de/politik/deutschland/bundeswehr-bundesrechnungshof-kritisiert-wehretat-a-1225889.html.
[13]根據目前編制,歸德國陸軍節制的旅級單位尚有隸屬德軍第1裝甲師(1. Panzerdivision)的荷蘭陸軍第43機械化旅(43 Gemechaniseerde Brigade)以及隸屬德軍快速部隊師(Division Schnelle Kräfte)的荷蘭陸軍第11空中機動旅(11 Luchtmobiele Brigade)。
[14]“Bundeswehr-Pläne: Heer soll drei volle Divisionen bekommen,” Deutscher Bundeswehr Verband, April 19, 2017, https://www.dbwv.de/aktuelle-themen/politik-verband/beitrag/bundeswehr-plaene-heer-soll-drei-volle-divisionen-bekommen/.
[15]2018年初歐洲戰機平均妥善僅39架、龍捲風僅26架。
[16] Bastian Giegerich and Maximilian Terhalle, “Verteidigung ist Pflicht – Deutschlands außenpolitische Kultur muss strategisch werden – Teil 1,” SIRIUS – Zeitschrift für Strategische Analzsen, August 26, 2021, https://www.degruyter.com/document/doi/10.1515/sirius-2021-3002/html#j_sirius-2021-3002_ref_011.
[17]“Neues Fähigkeitsprofil komplettiert Konzept zur Modernisierung der Bundeswehr,” Bundeswehr, September 4, 2018, https://www.bmvg.de/de/aktuelles/neues-faehigkeitsprofil-der-bundeswehr-27550.
[18]“Personalbedarf bis 2027: Bundeswehr braucht mehr Zivilpersonal,” Bundesministerium der Verteidigung, May 28, 2020, https://www.bmvg.de/de/aktuelles/personalbedarf-bundeswehr-braucht-mehr-zivilpersonal-250786.
[19]德軍目前賦予此型飛彈「彈藥1800+」(Wirkmittel 1800+)名稱。
[20] KAI為「械彈偵查與識別」(Kampfmittelaufklärung und -identifizierung)縮寫,此車配有可伸展的多功能機械臂,配備高性能感測器與攝影系統,可以在遠處以高精度清除可疑區域威脅,亦可用於救出人員等工作,為長期服役的「狐式」六輪甲車的新衍生型。資料來源:Dorothee Frank, “Fuchs KAI an die Bundeswehr ausgeliefert,” Europäische Sicherheit & Technik, May 8, 2020, https://esut.de/2020/05/meldungen/20480/fuchs-kai-an-die-bundeswehr-ausgeliefert/.
[21]Dietmar Klos, “The Army 4.0 on the way to the year 2032,” Europäische Sicherheit & Technik, February 24, 2021, https://esut.de/en/2021/02/fachbeitraege/25235/das-heer-4-0-auf-dem-weg-in-das-jahr-2032/.
[22]“Sondervermögen Bundeswehr: Investitionen in unsere Freiheit,” Bundesministerium der Finanzen, March 16, 2022, https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Pressemitteilungen/Finanzpolitik/2022/03/2022-03-16-sondervermoegen-bundeswehr.html.
[23]Wolfgang Labuhn, “BERLINER PRISMA – Das ‘Sondervermögen Bundeswehr’ belastet die ’Ampel-Koalition’,” Europäische Sicherheit & Technik, March 29, 2022, https://esut.de/2022/03/fachbeitraege/33175/berliner-prisma-das-sondervermoegen-bundeswehr-belastet-die-ampel-koalition/.
[24]Wolfgang Gelpke, et. al., “100 Milliarden – wofür?,” Europäische Sicherheit & Technik, March 29, 2022, https://esut.de/2022/03/fachbeitraege/33177/100-milliarden-wofuer/.
[25]即「布倫瑞克級」(Braunschweig-Klasse)巡邏艦。
[26]Wolfgang Gelpke, et. al., loc. cit..
[27]Dorothee Frank, “Kiellegung der letzten deutschen Korvette,” Behörden Spiegel, March 23, 202
[28]Lars Hoffmann, “Zweites Los Schützenpanzer Puma kommt,” Soldat & Technik, March 14, 2022, https://soldat-und-technik.de/2022/03/mobilitaet/30407/zweites-los-schuetzenpanzer-puma-kommt/.
[29]「拳師犬」裝甲車可透過更換模組化任務艙,遂行不同任務。
[30]提升方向包含安裝發動機過濾系統、以因應阿富汗環境,增加防彈裝甲,為多國任務增加任務數據紀錄器,以及強化通訊系統等。資料來源:“ Airbus Helicopters Delivers the German Army’s Final Upgraded Tiger Support Helicopter for Deployment in Afghanistan,” AIRBUS, March 6, 2014, https://www.airbushelicopters.com/website/en/press/Airbus%20Helicopters%20delivers%20the%20German%20Army%E2%80%99s%20final%20upgraded%20Tiger%20support%20helicopter%20for%20deployment%20in%20Afghanistan_1426.html.
[31]Burghard Lundhorst, “Zwischenschritt 2 im Plan Heer – erste Division soll nun 2025 einsatzbereit sein,” Europäische Sicherheit & Technik, March 23, 2022, https://esut.de/2022/03/meldungen/33119/zwischenschritt-2-im-plan-heer-erste-division-soll-nun-2025-einsatzbereit-sein/.
[32]Waldemar Geiger, “ Rucksacksystem 110 Liter: Komplettausstattung für die Bundeswehr angeordnet,” Soldat & Technik, April 2, 2022, https://soldat-und-technik.de/2022/04/ausruestung-bekleidung/31044/rucksacksystem-110-liter-komplettausstattung/.
[33]Dorothee Frank, “Bericht zu Rüstungsprojekten der Bundeswehr,” Behörden Spiegel, June 8, 2021, https://www.behoerden-spiegel.de/2021/06/08/bericht-zu-ruestungsprojekten-der-bundeswehr/.
[34]Thomas Wiegold, “Raketenschutzschild für Deutschland: Fakt & Fiktion,” Augen Geradeaus!, March 27, 2022, https://augengeradeaus.net/2022/03/raketenschutzschild-fuer-deutschland-fakt-fiktion/.
[35]Thomas Wiegold, “Raketenschutzschirm für Deutschland? Laut Lambrecht noch keine Entscheidung über Notwendigkeit,” Augen Geradeaus!, March 30, 2022, https://augengeradeaus.net/2022/03/raketenschutzschirm-fuer-deutschland-laut-lambrecht-noch-keine-entscheidung-ueber-notwendigkeit/comment-page-1/#comment-380464.
[36] Greta Prünster, “Zurück zur Wehrpflicht? Das sagen Jugendliche dazu,” BR24, March 11, 2022, https://www.br.de/nachrichten/deutschland-welt/zurueck-zur-wehrpflicht-das-sagen-jugendliche-dazu,Szm1rBF.
[37]Markus Tiedke, “Reaktivierung der Wehrpflicht steht derzeit nicht auf der Agenda,” Bundeswehr, March 7, 2022, https://www.bundeswehr.de/de/aktuelles/meldungen/reaktivierung-wehrpflicht-steht-nicht-auf-agenda-5365320.