近期上海防疫政策演變之觀察
2022.04.22
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壹、新聞重點
今（2022）年開春，正值「兩會」期間，中國新一輪「新冠肺炎」疫情再起。此輪疫情主要流行的病毒株為傳染性強的Omicron變異株，該變異株由於不易造成病患重症，且患者高達九成以上為無症狀感染，導致多地疫情反覆、防堵困難。[1] 深圳更於3月14日成為中國首個封城的一線城市，[2] 當深圳解封後，上海疫情狀況日漸嚴峻。由於上海在中國經濟發展上具有無可取代的地位，其疫情走勢、防疫策略均成為國際注目的焦點。下文將闡釋上海近期在「瓷器店裡抓老鼠」與「一刀切式」的防疫策略之間擺盪所顯示之意涵。
貳、安全意涵
一、上海採行的「精準防控」模式已力有未逮
歷經「新冠肺炎」疫情兩年以來，上海挾著相對優勢的公衛資源一直採取「瓷器店裡抓老鼠」的模式「精準防控」疫情，意指透過以病例為中心的疫調、「精準」匡列出病患接觸者，取代只是出現少數病例就「一刀切」直接實施全城「封閉式管理」與多輪大規模核酸檢測的防堵方式。上海為顧及經濟社會正常運轉，力求減少打破「瓷器」——減緩疫情衝擊經濟社會生活的幅度。
事實上，上海所實施的「精準防控」並未背離中央對於「社會動態清零」。「社會動態清零」意謂透過篩檢，儘早識別病患並隔離之，避免傳染範圍擴大，其背後隱含中央力求地方政府在「短時間」內實現病患「應隔盡隔」（「社會面清零」）。兩年多的疫情肆虐以及本次疫情爆發之前，上海藉「精準防控」依舊能在短時間內壓制疫情，而未經歷過全市封城與大規模全市核酸篩檢。反之中國各地方政府在公衛與醫療資源長期匱乏下，疫調能力不足、醫療院所無法支撐疫情「及早發現、及早響應」的任務，而無法如上海一般實施所謂的「精準防控」。多數地方政府為達到「社會動態清零」，不約而同地採取「一刀切」的防疫模式，抱著「寧可錯殺一百、不願放過一人」的立場，極大化匡列人數，以犧牲經濟社會日常運作為代價，換取在短時間內完成病患「社會面清零」的成果。
圖1、上海每日新增「新冠肺炎」確診人數趨勢圖（2022/2/14-4/19）
說明：本文所統計的每日新增確診人數包含有症狀及無症狀病患，並扣除由無症狀轉為有症狀的病人。
資料來源：《上海市衛生健康委員會》，https://wsjkw.sh.gov.cn/yqtb/index.html。
在「新冠肺炎」疫情下，作為平經濟發展與防疫成效的「防疫模範生」上海，卻開始在今年3月新一波疫情下表現失準，「精準防控」開始受到挑戰。原本的疫調與匡列在面對高傳染力、以輕症或無症狀為主的Omicron亞型變異株BA.2顯得力有未逮，確診人數節節攀升（病例數如圖1）。這顯示，在「社會動態清零」不變的前提下，上海已逐漸無法兼顧防疫時效性，以及經濟生活正常運轉等目標。
二、由習近平拍板確立上海須採「一刀切式」的「動態清零」
素有中國經濟首都之稱的上海，不只金融服務業發達，製造業、高科技產業也並不遜色，同時更掌控著整個長三角地區原物料、商品進出口貿易的命脈，因此上海的防疫表現動見觀瞻、防疫作為更是步步為營。持平而論，相較其他城市，上海因其自身的經濟角色之故，更重視如何在防疫與經濟運轉中取得平衡。即使在3月下旬疫情蠢動之際，上海堅持不走封城、全城「靜止」實施數次大規模核酸檢測的道路，仍以減緩城市管制範圍、降低經濟社會日常運轉的衝擊為目標。然而，上海市政府卻突然於3月27日宣布，隔天（3月28日）以黃浦江為界分區封城，[3] 且未按照規畫如期解封，上海首次進入「全城靜態管理」（封城），並開始大規模全城核酸檢測。[4]
本文認為，這其中的政策轉向反映出以習近平為核心的黨中央介入上海防堵疫情的方向，同時也一併暫時結束「與病毒共存」及「動態清零」的爭論。吾人可從3月17日召開中央政治局常委會以來，中共及防疫高層對外表達的立場可知：一、確立「動態清零」相較於「與病毒共存」具「先進性」；二、「動態清零」是政治立場的問題，要旗幟鮮明的反對「與病毒共存」、「病毒流感化」的論調；三、無法坐視上海仍堅持不封城，且對於上海仍試圖透過加強版的「精準防疫」壓制疫情漸失耐心。[5]
由於Omicron變異株的廣泛流行，各國漸次走上「與病毒共存」的道路，意即透過擴大施打疫苗、輕重症分流保存醫療量能、儲備藥物等手段因應已社區化的疫情，以緩和對經濟發展的衝擊。今年3月上旬，根據媒體報導，中國的公衛專家、官僚也發出中國未來將開始探索調整防疫策略，放鬆「動態清零」的可能性。[6] 因地方政府為了「動態清零」動輒封城、大規模篩檢，國家整體正在承擔物流斷供、產業供應鏈掉鏈、民生保障不足、基層行政負荷過大等衝擊，不利於經濟情勢「求穩」的目標。[7]
然而，自3月17日中共政治局常務會議開始，[8] 再到《人民日報》、《新華網》等「黨的喉舌」於3月29日政治局會議召開隔天，聯袂刊出〈「始終堅持人民至上、生命至上」——習近平總書記指揮打好統籌疫情防控和經濟社會發展之戰述評〉一文，可知習近平對2022年疫情情勢的最新立場。[9] 其論述重點有四：（一）、習近平在疫情肆虐之際無役不與，「親自指揮、親自部署」相關抗疫作為；（二）、習近平認為在應對Omicron變異株時，在始終「堅持人民至上、生命至上」的前提下，仍應堅持「動態清零」不可動搖；（三）、強調各地須「快速」控制局部疫情，落實「早發現、早報告、早隔離、早治療」的要求；（四）、中國的防疫政策就染疫、死亡人數來看相較於西方具有「制度優勢」。此四項重點的共同指向：習近平認為應循往例實施可最快速檢測出病毒的方式為防疫優先，意即即使是作為中國經濟重心的上海，封城並非不可行。
4月2日孫春蘭（政治局委員、國務院副總理分管醫療衛生事務）銜命，從吉林轉赴上海，確保上海當局確實按照黨中央、國務院對上海防疫政策的部署落實。[10] 馬曉偉（國家衛生健康委員會黨組書記、主任）在上海封城多日後，於4月18日再度透過《學習時報》重申黨中央應對此波疫情的政治立場，上海當局必須繼續堅持目前的管控疫情的措施，不可在政治立場上犯了錯誤。[11] 上海後續的防疫策略在一連串政治命令之下，因而於清明前後出現了重大轉折，導致因封城外溢的衝擊餘波盪漾至今。
參、趨勢研判
一、「網格化管理」恐難全面強化基層行政能力
早在十八屆三中全會（2013年10月）《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出「網格化」治理之前，部分地方政府(如北京、廈門)便在探索社區「網格化」管理，是為地方治理創新的一部份。但值得注意的是，「網格」也是利於黨組織深入基層社會的一個管道。[12] 簡單來說，社區「網格化」管理意味著將中國基層行政組織從社區（村）再往下延伸到每個以家戶為單位的「網格」之中。[13] 換言之，社區「網格化」管理表示中國政府欲將地方社會治理的核心向下延展到社會最末梢的家戶單位，以利黨組織、政府掌握每個「網格」內所發生的「矛盾與問題」並迅速排除之。
在「新冠肺炎」爆發前，中國各地在探索社區「網格化」的經驗上已漸趨成熟。[14] 2020年「新冠肺炎」爆發之初，習近平便指出，社區「網格化」管理對防堵疫情蔓延的重要性。[15] 然而，中國發展成熟的社區「網格化」在這次疫情肆虐下，僅突出其管制的面向，如強化國家蒐集個人社會情報資料等面向，但卻偏廢社會福利或民生保障，如物資調度與分配、病患如何分類並後送就醫、兒童染疫的隔離準備、非本地戶籍者的權益等工作。簡言之，中國各地方政府的基層行政能力並未因「網格化」有所提升。
二、上海市委書記李強的仕途應不致有大轉折
自江澤民以降（除陳良宇外），任上海市委書記一職者，其仕途下一步便是政治局常委。因此，2017年身為「之江新軍」（習近平舊部）一員的李強（1959年7月出生，現年63歲）從江蘇省委書記轉為接替韓正出任上海市委書記一職時，外界便對其仕途發展抱以關注。此次上海從防疫模範生的神壇墜落，外界同樣關注此次疫情是否會對李強未來的仕途發展造成負面影響。本文認為，此次疫情若無政治效應產生，應不至於對李強的仕途造成太多波折，闡釋如下：
首先，吾人不可忽略的一個事實是，從2020年以來，除疫情爆發地湖北省省委書記蔣超良以外，各地的「一把手」省（市）委書記並未傳出因疫情嚴峻而下台者。其次，不論在上海防疫政策面臨調整之際或疫情最險峻時，李強並未消失在公眾視野之外，仍如常執行身為上海市委書記的行程，如出席上海市委常委會或視察上海各區防疫整備狀況。[16] 最後，李強的仕途發跡於浙江，長期任職於此地，於2004年年末開始擔任浙江省委秘書長，與時任浙江省委書記的習近平在業務上應多所往來。不論習近平與李強的實際關係如何，但從公開資訊可知，李強的仕途的確隨著習近平2012年接班而步步高升。[17] 對中共的最高領導人而言，接班初始面對的多是由前一任領導人所拔擢、安排的人馬，「自己人」往往仍未佔據關鍵位子。即使是習近平，也無法免除這個問題，因此對習近平第三個任期而言，必定需要有「自己人」進入政治局常委會。身為上海市委書記的李強，取得政治局常委會的門票已是指日可待，對習而言，李強將是習第三任期裡一個強而有力的臂膀。
[1]〈中國疫情陡然升溫致多地「封城」，「動態清零」政策受考驗〉，《BBC中文網》，2022年3月14日，https://www.bbc.com/zhongwen/trad/chinese-news-60735214；〈習近平：控疫壓倒一切中央全力援港〉，《文匯網》，2022年2月16日，https://www.wenweipo.com/a/202202/16/AP620c3945e4b036dce99343c5.html；〈吉林疫情從何而來？怎麼發展？記者連線吉林省傳染病防控首席專家趙慶龍〉，《人民網》，2022年3月18日，http://jl.people.com.cn/n2/2022/0318/c349771-35180660.html。
[2]〈深圳成中國首個封城一線城市 工廠眾多產業面臨考驗〉，《中央社》，2022年3月14日，https://www.cna.com.tw/news/acn/202203140279.aspx。
[3]〈關於做好全市新一輪核酸篩查工作的通告〉，《上海市衛生健康委員會》，2022年3月27日，https://wsjkw.sh.gov.cn/xwfb/20220327/b9d985cedb4042a2843fb8b108c401f4.html。
[4]截至4月11日，上海市政府才宣布第一批「三區劃分」的名單，意指視病例數多寡分為封控區、管控區、防範區，並根據不同區域採行不同管控措施。〈上海第一批三區名單已劃定 其中封控區7624個〉，《新華網》，2022年4月11日，http://www.news.cn/local/2022-04/11/c_1128548848.htm。
[5]3月下旬前，上海防疫作為的重點仍不希望封城，以陽性者隔離、陰性者方能外出為重點，規畫如下：一、區分重點區域、非重點區域，視風險程度不同安排核酸檢測或抗原快篩；二、滾動篩檢而非居民活動「靜止」的封城式篩檢；三、透過滾動篩檢精確管控各社區的染疫狀況，視各社區不同的染疫狀況，施加不同的管制措施。〈爲什麽小區核酸篩查後都呈陰性還不解封？嘉定軌交部分站點暫停後如何保障出行？今天的發布會詳解〉，《上海市衛生健康委員會》，2022年3月23日，https://wsjkw.sh.gov.cn/xwfb/20220323/1700f492a8b24f95922d97a520bf4bff.html；〈近期陽性感染者數量爲何較多？『場所碼』如何使用？口罩防得住奧密克戎嗎？今天的發布會詳解〉，《上海市衛生健康委員會》，2022年3月25日，https://wsjkw.sh.gov.cn/xwfb/20220325/9a9cddc3d6ca4d288ae992d563daf1c6.html；〈市政府新聞發布會問答實錄（2022年3月26日）〉，《上海市衛生健康委員會》，2022年3月27日，https://wsjkw.sh.gov.cn/rdhy/20220327/c8b97e3dd988484b8dd45c22941d8c71.html。
[6]在政策探索這方面，據媒體報導，國務院四月中旬正準備公開〈開展新冠肺炎疫情防控措施優化試點研究工作〉，將隔離管控措施由「14 天集中隔離+7天居家健康監測」調整為「10天集中隔離+7天居家健康監測」。〈廈門縮短入境隔離管控時間至「10+7」〉，《文匯報》，2022年4月14日，https://www.wenweipo.com/epaper/view/newsDetail/1514299059089838080.html；〈首席防疫科學家曾光：中國最終可能與COVID-19共存〉，《中央廣播電台》，2022年3月1日，https://www.rti.org.tw/news/view/id/2125897；〈【放棄清零】外媒指中國正探索放寬「清零」政策 部分城市將走向「病毒共存」？〉，《自由亞洲電台》，2022年3月4日，https://www.rfa.org/cantonese/news/covidpolicy-03042022062248.html。
[7]四月上旬，李克強連續在專家和企業家座談會（4月8日）、部分地方政府主要負責人座談會（4月11日），以及國務院常務會議（4月13日）上均指出，「（中國）要高度警惕當前世界局勢複雜演變，國內疫情近期多發，有些突發因素超出預期，對經濟平穩運行帶來更大不確定性和挑戰。為應對疫情影響，須促進消費恢復發展，鼓勵地方加大紓困規模，穩住更多消費服務市場主體；中央也預計安排銀行降準，推升銀行在信貸投放的能力」。〈穩住經濟基本盤 保持經濟運行在合理區間〉，《人民網》，2022年4月9日，http://politics.people.com.cn/n1/2022/0409/c1024-32395003.html；〈李克強主持召開經濟形勢部分地方政府主要負責人座談會強調 穩字當頭 穩中求進 以穩就業穩物價支撐經濟運行在合理區間〉，《人民網》，2022年4月11日，http://politics.people.com.cn/n1/2022/0411/c1024-32396488.html；〈李克強主持召開國務院常務會議〉，《人民網》，2022年4月14日，http://politics.people.com.cn/n1/2022/0414/c1024-32398501.html。
[8]〈分析新冠肺炎疫情形勢 部署從嚴抓好疫情防控工作〉，《人民網》，2022年3月18日，http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2022-03/18/nw.D110000renmrb_20220318_1-01.htm。
[9]〈「始終堅持人民至上、生命至上」——習近平總書記指揮打好統籌疫情防控和經濟社會發展之戰述評〉，《人民網》，2022年3月29日，http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2022-03/29/nw.D110000renmrb_20220329_3-01.htm。
[10]根據官方資訊，截至4月17日孫春蘭仍在上海督導前線抗疫。〈孫春蘭強調 盡銳出戰 以快制快 用最短時間遏制疫情擴散〉，《新華網》，2022年4月2日，http://www.news.cn/politics/leaders/2022-04/02/c_1128528609.htm；〈勠力同心、以快制快、一氣呵成，盡快實現社會面清零目标！孫春蘭在上海調研指導疫情防控工作〉，上海市衛生健康委員會，2022年4月17日，https://wsjkw.sh.gov.cn/xwfb/20220417/2c2a1ab7321740eea80aacdd9bafbf26.html。
[11]〈儘快遏制疫情擴散蔓延 堅決鞏固來之不易的防控成果〉，《人民網》，2022年4月18日，http://theory.people.com.cn/n1/2022/0418/c40531-32401363.html。
[12]廣州市針對社區「網格化」服務最新的規畫中，推進黨組織全面覆蓋在「網格」上，做到黨組織扎根於「網格」、延伸到群眾身邊便為目標之一。此外，2012年廈門鼓浪嶼的社區「網格化」結構裡可看到，總網格長為社區黨委書記、網格長則是社區黨委成員。〈廣州市網格化服務管理「十四五」規劃〉，《廣州市人民政府》，2021年12月1日，http://www.gz.gov.cn/zt/jjsswgh/sjzxgh/content/post_7942326.html；毛萬磊、呂志奎，〈廈門綜改區「社區網格化」管理的優化〉，《東南學術》，2013年第4期，頁78。
[13]以廈門鼓浪嶼街道為例，社區「網格化」意指將街道辦轄下的社區粗分為三個網格，每個網格再劃分為兩個小組，每個小組最後以家戶為單位，每數百戶（200戶至300戶不等）劃分為一個網格單元；毛萬磊、呂志奎，〈廈門綜改區「社區網格化」管理的優化〉，《東南學術》，2013年第4期，頁77~83。
[14]外媒早在2016年，即批評中國政府推動社區「網格化」管理將帶來的監控與違反人權的問題。〈英媒：中國倒退至「網格化管理」監控公民生活〉，《BBC中文網》，2016年4月4日，https://www.bbc.com/zhongwen/trad/press_review/2016/04/160404_press_review。
[15]2020年2月3日的政治局常委會會議指出，「各地區要壓實地方黨委和政府責任，強化社區防控網格化管理，採取更加周密精準、更加管用有效的措施，防止疫情蔓延」。〈中共中央政治局常務委員會召開會議 研究加強新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作 中共中央總書記習近平主持會議〉，《新華網》，2020年2月3日，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-02/03/c_1125527334.htm。
[16]關於李強的行程可詳見：〈李強同志報導集〉，《東方網》，https://sh.eastday.com/liqiang.html。
[17]2012年12月李強接任浙江省代省長，並隨後於2013年1月真除，晉升為正部級官員。2016年6月從浙江省長轉任江蘇省委書記，正式成為地方「一把手」，經江蘇省委書記短暫的歷練後，於2017年10月再獲晉升，轉任為上海市委書記至今。